II SA/Wr 762/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2018r. sprawy ze skargi Gminy Miasto O. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie nakazu uzupełnienia budynku ratusza o hydranty wewnętrzne z umiejscowieniem przy wejściach do klatek schodowych oddala skargę w całości. Wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 192/17 tut. Sąd oddalił skargę skarżącego na decyzję organu (strony nin. sprawy w rozumieniu art. 32 p.p.s.a.) z dnia [...] stycznia 2017 r. nakazującą uzupełnić budynek ratusza o hydranty wewnętrzne 25 przy drogach ewakuacji ogólnej z umiejscowieniem przy wejściach do klatek schodowych, w terminie do dnia [...] czerwca 2017 r. Decyzja pierwszej instancji w tej sprawie wydana została w dniu [...] października 2016 r. w wyniku czynności kontrolnych z [...] września 2016 r. Jak wynika z akt tej sprawy, skarżący po uzyskaniu w 2008 r. zgody na odstępstwo od wymagań przeciwpożarowych zawartych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, dokonał przebudowy ratusza. W postanowieniu z 2008 r. wyraźnie zastrzeżono wymóg dochowania pozostałych wymagań bezpieczeństwa pożarowego. Czynności kontrolne z 2016 r. dotyczyły spełnienia wymagań zawartych w rozporządzeniu z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (Dz. U. Nr 109, poz. 719) i ujawniły niewłaściwe usytuowanie hydrantów 25, w sposób naruszający § 18 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 1 pkt 2b w związku z § 20 ust. 1 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia. Hydranty umieszczono bowiem w wydzielonej pożarowo klatce schodowej, co przy ich użyciu do gaszenia pożaru w pomieszczeniach wymusza otwarcie drzwi, co wywołuje zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi ewakuujących się klatką schodową. Wyrok stał się prawomocny od dnia 4 sierpnia 2017 r. W dniu [...] lipca 2017 r. skarżący wniósł o przedłużenie terminu realizacji powyższej decyzji, gdyż w budżecie gminy na 2017 rok nie zaplanowano wydatku na opracowanie projektu budowlanego i wykonanie nakazu. W dniu [...] lipca 2017 r. pierwsza instancja wydała decyzję odmowną, gdyż po upływie terminu na wykonanie obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej, nie jest możliwa jego zmiana (wyrok II SA/Ol 43/15). W odwołaniu skarżący usprawiedliwiał spóźnione złożenie wniosku, które nastąpiło z uwagi na zamiar przystąpienia do wykonania decyzji dopiero po jej uprawomocnieniu się. Wyrok z dnia 23 maja 2017 r. doręczono skarżącemu w dniu 4 lipca 2017 r. Wykonanie decyzji w wyznaczonym terminie nie jest obecnie możliwe. Jednak według skarżącego nie ma to znaczenia przy stosowaniu art. 155 k.p.a. Wyznaczenie nowego terminu do końca 2018 roku jest uzasadnione. Zaskarżoną decyzja organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu przytoczył art. 155 k.p.a. i omówił jego znaczenie, powołując tezy prawne wyroków II OSK 2568/10 i VIII SA/Wa 1063/15 oraz II SA/Bk 98/13 i IV SA/Wa 2642/12. W nin. sprawie ochrona interesu skarżącego musi ustąpić przed ochroną interesu społecznego, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia w ratuszu, niedostosowanym do wymogów ochrony przeciwpożarowej. Organ zgodził się z poglądem, że zmiana terminu po jego upływie jest niedopuszczalna (wyroki II OSK 1800/13, VII SA/Wa 745/15). W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył dotychczasową argumentację. Skarżący wykorzystał przysługujące mu środki prawne wobec decyzji merytorycznych i nie miał w okresie tym powinności wykonania nakazu. Po odstąpieniu od zamiaru zaskarżenia wyroku wystąpił o przedłużenie terminu, gdyż dochowanie terminu pierwotnego stało się nierealne. Należy ustalić nowy, realny termin zgodnie z prawem, słusznym interesem strony i elementarnymi zasadami logiki. Obecnie skarżący przystąpił do realizacji nakazu, zawierając w dniu [...] października 2017 r. umowę o dostosowanie budynku do wymogów przeciwpożarowych (wykonanie projektu). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Dodatkowo szerzej uzasadnił pogląd o niedopuszczalności przedłużenia terminu po jego upływie. Zmiana ta wywołałaby wsteczną zmianę terminu wyznaczonego w decyzji wymagalnej. Decyzja z art. 155 k.p.a. ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki na przyszłość, zatem nie działa wstecz. Organ podkreślił, że skarżący nie złożył wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji i nie musiał oczekiwać na doręczenie mu wyroku z uzasadnieniem, aby wnieść o zmianę terminu na podstawie art. 155 k.p.a., zaś o nieuwzględnieniu tego wniosku decydował wzgląd na interes społeczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 155 k.p.a. przewiduje wydanie decyzji uznaniowej ("organ może") o zmianie decyzji ostatecznej, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Według brzmienia przepisu decyzja może być zmieniona "w każdym czasie". W nin. sprawie mogłoby budzić wątpliwości, że organ w decyzji z dnia [...].01.2017 r. nie przedłużył terminu wykonania nakazu o okres trwania postępowania odwoławczego (przykładowo o trzy miesiące). Jednak prawidłowość wyznaczonego terminu potwierdzona została prawomocnym wyrokiem sądowym. Kwestia ta nie miała zresztą znaczenia, bowiem skarżący od początku nie miał zamiaru wykonywania decyzji w 2017 r. Zarówno w odwołaniu od decyzji merytorycznej, jak i skardze na decyzję utrzymującą ją w mocy, skarżący nie podnosił okoliczności braku środków finansowych w 2017 r. na zrealizowanie nakazu. Nic zaś nie stało temu na przeszkodzie. Posiada to o tyle znaczenie, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. powinna nastąpić głównie w przypadku powstania po dacie jej ostateczności nowych, nadzwyczajnych okoliczności, które za tym przemawiają. Okoliczność braku środków budżetowych była znana, ale też nie uzasadnia z prawnego punktu widzenia tezy o niemożności przez to wykonania decyzji. Normalnym sposobem zapewnienia wykonania obowiązku lub odroczenia terminu jego wykonania są środki przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599). Wbrew przeświadczeniu skarżącego nadzwyczajna możliwość zmiany decyzji ostatecznej nie służy do kontroli poprawności tej decyzji w jakimkolwiek aspekcie. Termin wyznaczony do dnia [...] czerwca 2017 r. był prawidłowy i zgodny z prawem, bowiem został ustanowiony w prawomocnej decyzji. Upływ tego terminu uzasadnia wdrożenie egzekucji nakazu, natomiast nie powoduje stanu nierealności tego terminu oraz nieodpartej logicznie konieczności jego zmiany. Przeciwko zmianie decyzji może przemawiać interes społeczny lub niewykazanie przez stronę przysługiwania jej słusznego interesu. W nin. sprawie zachodzą obie przesłanki odmowy. Interes strony jest słuszny według obiektywnej oceny, nie zaś z uwagi na takie przeświadczenie samej strony. Konsekwencją niepowodzenia obrony sfery prawnej strony jest wymagalność nałożonego na nią obowiązku. Nie ma znaczenia, czy strona była przekonana o zasadności podejmowanej obrony, czy działała jedynie na zwłokę, skoro obrona ta została oceniona prawomocnie jako bezzasadna. Zmianie może podlegać decyzja nie obarczona istotnym naruszeniem prawa. Ocenie podlega potrzeba zmiany decyzji prawidłowej. W nin. sprawie zmiana ma umożliwić skarżącemu dalsze niewykonywanie nakazu usunięcia nieprawidłowości w zakresie bezpieczeństwa pożarowego budynku użyteczności publicznej i siedziby władzy lokalnej. Trafnie uznał organ, że taka zmiana jest wykluczona przez wzgląd na interes społeczny. W przypadku uznania administracyjnego znaczenie ma element celowości przy wyborze rozstrzygnięcia jak też wyczerpujące uzasadnienie przez organ dokonanego wyboru. W tym zakresie zaskarżona decyzja nie budziła zastrzeżeń. Wymaga jeszcze wzmianki poruszona przez organ kwestia terminowości wniosku. Po zakwalifikowaniu decyzji ostatecznej jako podlegającej stosowaniu art. 155 k.p.a. (bowiem sama cecha ostateczności o tym nie decyduje), może ona ulec zmianie "w każdym czasie" w postępowaniu wnioskowym lub prowadzonym z urzędu. Musi to być więc decyzja istniejąca, niewygasła, nie bezprzedmiotowa i niezawierająca wad kwalifikowanych oraz zdatna do zmiany, co na pewno odnosi się do rozstrzygnięcia określającego termin wykonania obowiązku. Ustawa nie przewiduje terminu do złożenia wniosku lub związania jego skuteczności w zakresie wyznaczonego decyzją terminu, od złożenia wniosku przed jego upływem. Powołane przez organ wyroki WSA dotyczą decyzji wygasłych wobec upływu terminu, które dlatego nie podlegały zmianie, a nie dlatego, że wniosek o zmianę był spóźniony. Wbrew wyrokowi II SA/Ol 43/15 decyzja PSP nakładająca obowiązek nie wygasa po upływie terminu, lecz staje się wymagalna. Zachęta dla zobowiązanych, aby odczekali do upływu terminu i uwolnią się od zobowiązania, jest błędna. Wyrok II OSK 1800/13 dotyczył innych zagadnień prawnych i na ich marginesie NSA wyraził wzmiankę o wymogu terminowości wniosku. Można wątpić, czy miało to zmodyfikować przesłanki ustawowe decyzji z art. 155 k.p.a. Oczywiście teza prawna NSA może uzyskać popularność w orzecznictwie sądowym, gdyż znacznie upraszcza orzekanie w typowych sprawach z art. 155 k.p.a. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.