II SA/Wr 764/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P. na postanowienie D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia .... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na oddzieleniu lasu od linii kolejowej pasami przeciwpożarowymi I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz strony skarżącej kwotę 374 zł (słownie: trzysta siedemdziesiąt cztery zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w O. postanowieniem z dnia ...), wydanym na podstawie art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. z 2012 r. Dz. U. poz. 1015 ze zm., zwanej dalej "u.p.e.a."), nałożył na P. (zwanej dalej "stroną skarżącą") grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł za nie wykonanie obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym z dnia ... r., tj. za nie wykonanie do 30 września 2011 r. obowiązku określonego decyzją z dnia 30 sierpnia 2011 r. (Nr ...) oddzielenia lasu od linii kolejowej O.– G. od km 41.000 do km 41.300 strona lewa oraz od km 41.050 do km 41.400 strona prawa pasami przeciwpożarowymi w sposób określony w § 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955), zwanej dalej "rozporządzeniem". W zażaleniu na powyższe postanowienie strona skarżąca wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie postępowania przymuszającego podniosła, że nałożona bardzo wysoka grzywna jest krzywdząca, gdyż strona skarżąca na bieżąco dokonuje mineralizacji pasów przeciwpożarowych na ww. odcinkach i pozostaje w stałym kontakcie z Nadleśnictwami, dzięki czemu minimalizowane jest zagrożenie pożarowe lasów od strony linii kolejowej. Strona skarżąca wskazała, że z uwagi na zmianę przepisów ww. rozporządzenia (w zakresie urządzania pasów przeciwpożarowych), które weszły w życie w dniu 24 kwietnia 2013 r., wstrzymała do tego czasu prace dostosowujące położenie ww. pasów przeciwpożarowych do wymogów określonych w dotychczasowych przepisach, gdyż w przeciwnym razie konieczne byłoby duże wylesienie gruntów leśnych oraz poniesienie znacznych kosztów założenia pasów. Postanowieniem z dnia ... D.Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując w uzasadnieniu, że zarówno przed dniem 24 kwietnia 2013 r., jak i po tej dacie pasy przeciwpożarowe powinny być usytuowana w odległości od 2 m do 5 m od dolnej krawędzi nasypu lub górnej krawędzi przekopu linii kolejowej, a z ustaleń protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 11 czerwca 2013 r. wynikało, iż pierwsza bruzda pasa przeciwpożarowego w latach poprzednich wykonana była w odległości mniejszej niż 2 m od dolnej krawędzi nasypu lub górnej krawędzi przekopu. W ocenie organu II instancji w tej sytuacji do strony skarżącej nie ma zastosowania przepis przejściowy stanowiący, iż pasy przeciwpożarowe w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch kolejowy, urządzone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego, mogą być utrzymywane w sposób określony w dotychczasowych przepisach nie dłużej niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego. W skardze, wnosząc o uchylenie ww. postanowienia w całości, strona skarżąca zarzuciła, że przy jego wydaniu organ dopuścił się naruszenia następujących przepisów: 1. art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a., art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., art. 29 § 1 u.p.e.a., art. 33 u.p.e.a., art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., art. 119 u.p.e.a., art. 121 § 2 u.p.e.a., art. 122 § 3 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. art. 6 k.p.a.. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a.. art. 16 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 130 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Strona skarżąca wskazała, że orzekające w sprawie organy nie uzasadniły wysokości grzywny, a wymieniona w tytule wykonawczym podstawa prawna obowiązku jest chybiona, bowiem decyzja nr .... z dnia 30 sierpnia 2011 r. jest decyzją nieostateczną, gdyż strona skarżąca się od niej odwołała. Nadto zarzuciła, że organ II instancji miał obowiązek ustalić stan faktyczny na datę wydania własnego postanowienia, a nie postanowienia organu I instancji. Dodała, że wbrew twierdzeniom organu II instancji termin realizacji obowiązku wynikającego z decyzji nr .... nie mógł upłynąć z dniem 30 września 2011 r., ponieważ wówczas trwało jeszcze postępowanie przed tym organem. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wskazał, że fakt nie wykonania obowiązku był bezsporny i wynikał również z treści zażalenia, a z kolej wysokość nałożonej grzywny mieści się granicach wyznaczonych przepisem art. 121 § 2 u.p.e.a.. Zaznaczył, że wywody strony skarżącej pozostają w sprzeczności z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, zgodnie z którym powołanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej postępowania egzekucyjnego decyzji nieostatecznej zamiast decyzji ostatecznej, jeśli ta ostatnia utrzymuje w mocy pierwszą, nie decyduje o niedopuszczalności egzekucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek zasadniczo nie z powodu podzielenia słuszności zarzutów skargi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest już stanowisko, iż określenie wysokości grzywny, nakładanej przez organ egzekucyjny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, powinno być należycie uzasadnione (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt IIOSK 43/07, Lex 437519; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1932/07, Lex 443899; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 510/05, ONSAiWSA 2006/6/168; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. VII SA/Wa 1704/04, Lex nr 194981; wyrok WSA w Warszawie z 11 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 4122/02, Lex nr 148919; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2010 r., IV SA/Gl 398/10, LEX nr 758369; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2011r., II SA/Kr 4/11, LEX nr 993312; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2010 r., II SA/Gd 551/10, LEX nr 821187; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Sz 966/10, LEX nr 754998). Z ogólnej zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, sformułowanej w art. 7 § 2 u.p.e.a. wynika, że w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do wysokości grzywny i wyboru rodzaju środka, powinnością organu jest odpowiednie uzasadnienie zajętego stanowiska z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Ustalając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje uznanie administracyjne każdorazowo uzasadnić. Bezspornym jest, że w uzasadnieniach postanowień będących przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu organy nie wyjaśniły, dlaczego grzywnę wymierzono właśnie w wysokości 50.000 zł, czym bezsprzecznie organy naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.. W skarżonych postanowieniach dostrzec także należało niezgodność z treścią art. 120 § 2 u.p.e.a., albowiem grzywnę w celu przymuszenia nałożono tylko na skarżącą spółkę. Tymczasem zgodnie z ww. przepisem w przypadku, gdy zobowiązanym do wykonania obowiązku niepieniężnego jest osoba prawna, grzywnę nakłada się na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 października 2009 r., II SA/Bk 501/09, LEX nr 555338). Jednocześnie może też być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną, jednakże organ musi uzasadnić, dlaczego jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Sąd uznał za własne wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko wskazujące, że powołanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej postępowania egzekucyjnego decyzji nieostatecznej zamiast decyzji ostatecznej, jeśli ta ostatnia utrzymuje w mocy tę pierwszą, nie decyduje o niedopuszczalności egzekucji i nie stanowi zarazem przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2011 r. II OSK 1419/10, LEX nr 1132078). Prowadząc ponownie postępowanie egzekucyjne, organ egzekucyjny winien rozważyć, o ile w tym czasie obowiązek nie zostanie dobrowolnie wykonany przez stronę zobowiązaną, czy wymierzenie grzywny w celu przymuszenia jest właściwym w tej sprawie środkiem egzekucyjnym prowadzącym do wykonania obowiązku, a jeśli uzna za zasadne jego zastosowanie, winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną Sądu. W szczególności organ powinien ocenić działania podjęte przez stronę skarżącą dotyczące wykonania ciążących na niej obowiązków określonych w tytule wykonawczym, a podjęte rozstrzygnięcie powinien należycie uzasadnić. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - zwanej dalej p.p.s.a. (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcia zawarte w punkcie II i III sentencji znajdują swoje oparcie odpowiednio w art. 152 p.p.s.a. i 200 p.p.s.a..