II SA/Wr 765/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]Wojewoda D. działając na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1988r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm./ stwierdził uchybienie przez Prezydenta Miasta L. terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...]r. Kierownika Urzędu Rejonowego w L. Nr [...]w sprawie przekazania na własność R.D. działki nr [...]o pow. [...] położonej w obrębie [...] miasta L., będącej dotychczas własnością Gminy Miejskiej L.. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wyjaśnił, że opisaną na wstępie decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. przekazał na własność R.D. w trybie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, działkę gruntu nr [...]o powierzchni [...]położoną w obrębie [...] miasta L., będącej dotychczas własnością Gminy Miejskiej L.. Jak wynika z akt sprawy decyzja została doręczona stronom postępowania /R. D. oraz Gminie Miejskiej L./ dnia [...]r. i stała się ostateczna dnia [...]r. Odwołanie Prezydenta Miasta L. nosi datę [...]r., wpłynęło do Starostwa Powiatowego w L. dnia [...]r., a więc z ewidentnym naruszeniem 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania wynikającego z art. 129 § 2 kpa. Organ orzekający stwierdził też, że bez znaczenia dla ustalenia zachowania, bądź nie terminu do wniesienia odwołania jest podana w odwołaniu okoliczność, że o treści decyzji tj. o przekazaniu działki nr [...], a nie [...], jak było w doręczonej do Urzędu Miejskiego w L. decyzji, Prezydent Miasta L. powziął wiadomość w dniu [...]r. tj. po uzyskaniu od Starosty L. kserokopii decyzji, na której figurował już zmieniony numer działki. Należy zauważyć bowiem, że decyzja wiąże zarówno organ jak i strony postępowania w takiej treści, w jakiej została im doręczona. Jak podkreśla się w orzecznictwie administracyjnym zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w wypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego /art. 16 § 1 kpa/ i wymaga to wydania nowej decyzji lub – w razie oczywistej omyłki – postanowienia o jej sprostowaniu. Przerobienie przez organ treści decyzji jest niedopuszczalne i – w zależności od sytuacji – czynność taka może być rozpatrywana nawet jako karalne przerobienie dokumentu w rozumieniu przepisów Prawa karnego /por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1984r. sygn. II SA 1314/84, publ. ONSA 1984/2, poz. 114/. Okoliczność przerobienia decyzji po jej doręczeniu, na którą wskazuje odwołujący się, nie powoduje, że mamy do czynienia z decyzją nową, od której przysługuje odwołanie, jak też nie jest okolicznością mogącą skutkować przywróceniem terminu do wniesienia odwołania /na wniosek strony – art. 58 kpa/. Taki wniosek zresztą w odwołaniu nie został zawarty. Przerobienie bowiem decyzji nie ma wpływu na jej ważność w jej pierwotnym brzmieniu. Prawidłowość opisanego powyżej postanowienia zakwestionowała Gmina Miejska L., reprezentowana przez Prezydenta Miasta, wnosząc skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu. W petitum skargi Gmina Miejska L. zażądała stwierdzenia "jako niezgodnego z prawem postanowienia Wojewody D. Nr [...] z dnia [...]r. dotyczącego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie przekazania na własność R. D. działki nr [...]o powierzchni [...] m2, będącej dotychczas własnością Gminy Miejskiej L." oraz uchylenia "decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie przekazania na własność R. D. działki nr [...]o pow. [...]m2." Uzasadniając tak sformułowane żądania skarżąca gmina wyjaśniła, że dnia [...]r. otrzymała decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie przekazania na własność R. D. działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta L., od której nie wniosła odwołania. W [...] roku analizując wpisy w ewidencji gruntów działek zgłoszonych pod budowę drogi – obwodnicy południowej, okazało się, iż uprzednio wywłaszczona działka nr [...]o powierzchni [...] m2 nadal figuruje jako własność osoby fizycznej tj. Pani R. D.. Na prośbę zawartą w piśmie z dnia [...]r. Starosta L. wydał kserokopię decyzji, na podstawie której Pani R. D. stała się właścicielką działki nr [...]położonej w obrębie [...] miasta L.. Otrzymana decyzja była opatrzona Nr [...]z dnia [...]i dotyczyła przekazania na własność R. D. działki nr [...]o powierzchni [...] m2 położonej w obrębie [...] miasta L.. Po otrzymaniu w/w decyzji Gmina Miejska L. potraktowała ją jako nową i wniosła odwołanie w terminie 14 od dnia jej otrzymania /dowód – potwierdzona decyzja za zgodność z oryginałem z datą [...]r./ Odwołanie wpłynęło do Starostwa Powiatowego w L. dnia [...]r., a więc w ustawowym terminie. Postanowieniem Nr [...]z dnia [...]r. Wojewoda D. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie przekazania na własność R.D. działki nr [...], stojąc na stanowisku, że decyzja wiąże zarówno organ jak i strony postępowania w takiej treści, w jakiej została im doręczona, twierdząc jednocześnie, iż dla zachowania, bądź nie terminu do wniesienia odwołania nie ma znaczenia treść decyzji. W dalszej części uzasadnienia skargi Gmina podniosła, że decyzja, którą otrzymała w dniu [...]r. była całkiem nową decyzją, z innym numerem sprawy oraz innym numerem działki i zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie zostało wniesione z zachowaniem czternastodniowego terminu. Ponadto decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. Nr [...]z dnia [...]w sprawie przekazania na własność Pani R. D. działki nr [...]położonej w obrębie [...] miasta L. została wydana z naruszeniem prawa. Przed odnowieniem operatu ewidencji gruntów działka nr [...] wchodziła w skład nieruchomości oznaczonej nr [...], której Pani R. D. była współwłaścicielką w udziale wynoszącym 3/32 części. W związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa Pani R. D. pozostawiła w dożywotnim użytkowaniu działkę gruntu o powierzchni 0,0234 ha tj. udziały w działkach w [...],[...],[...],[...]i [...]. Zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż nie można było zwrócić Pani R. D. działki dożywotniego użytkowania o powierzchni 234 m2 jedynie z działki [ ] /po odnowieniu operatu ewidencji gruntów działka ta otrzymała nr [ ], gdyż była ona współwłaścicielką tej działki w udziale 3/32 i w takim samym udziale zostawiła ją do dożywotnim użytkowaniu po zdaniu gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa. Ponadto działka nr [...]wchodziła w skład projektowanej obwodnicy południowej i zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod budowę drogi. Jednocześnie skarżąca Gmina w uzasadnieniu nadmieniła, iż decyzja w sprawie przekazania gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa nie została ujawniona w Księdze wieczystej nr [...] i zgodnie z odpisem z księgi wieczystej z dnia [...]r. Pani R. D. nadal figurowała jako współwłaścicielka działki nr [...] w udziale 3/32 części. Na podstawie w.w. odpisu została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta L. Nr [...]z dnia [...]r. z przedmiotowej nieruchomości i otrzymała odszkodowanie. Z tych względów Gmina wniosła o uchylenie decyzji jako niezgodnej z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz ze względu na przeznaczenie przedmiotowego gruntu pod budowę drogi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo – odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdził, że były one już podnoszone przez stronę skarżącą w odwołaniu i stanowiły przedmiot analizy w prowadzonym w sprawie przez ten organ postępowaniu, a analiza ta została przedstawiona w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Zważyć bowiem należy, że czynności postępowania w rozpoznawanej sprawie zainicjowane zostały podaniem Prezydenta Miasta L. z dnia [...]r. skierowanym do Wojewody D., nieoznaczonym nazwą, ale rozpoczynającym się od oświadczenia o treści: "Wnoszę odwołanie od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. nr [...]z dnia [...]r. w sprawie przekazania na własność Pani R. D. działki nr [...]o powierzchni [...] m2 położonej w obrębie [...] miasta L.." Zasadnie zatem organ orzekający przyjął, że właściwym dla jego rozpatrzenia jest tryb odwoławczy. Postępowanie odwoławcze, mimo swej odrębności, podlega jednak pełnemu rygorowi przepisów procesowych obowiązujących w postępowaniu przed organami pierwszej instancji w zakresie ustalonym treścią przepisu art. 140 kpa tzn. w kwestiach nie uregulowanych w art. 136 – 139 tego kodeksu. W procedurze administracyjnej do przepisów postępowania o uniwersalnym charakterze należą m.in. sformułowane w art. 6 – 16 kpa zasady ogólne, będące normami komplementarnymi oraz art. 63 kpa, określający formę i treść podania, niezależnie od szczególnej regulacji, jaką zawiera art. 128 kpa /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998r. sygn. IV SAB 77/98; Lex 43765/. Należy jednocześnie mieć na względzie wszelkie konsekwencje procesowe wynikające z treści podania. Jednym z zasadniczych elementów podania wnoszonego w trybie kpa jest – zgodnie z jego art. 63 § 2 – określenie żądania. Istotne przy tym jest, że element ten wyznacza poprzez swoją treść dwa z zasadniczych składników administracyjnego stosunku prawnego, mianowicie przedmiot sprawy i właściwy w sprawie organ. W podaniu wniesionym w rozpoznawanej sprawie w dniu [...]r. przez Prezydenta Miasta L. żądanie dotyczyło rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym, czyli drugoinstancyjnym, sprawy, w której Kierownik Urzędu Rejonowego w L. decyzją z dnia [...]r. Nr [...]przekazał na własność Pani R. D. działkę nr [...], położoną w obrębie [...] miasta L.. Natomiast z treści zaskarżonego postanowienia, zarówno z rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że ocena organu odwoławczego, dokonywana była w odniesieniu do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...]r. Nr [...]przekazującej na własność R. D. działkę nr [...], położoną w obrębie [...]miasta L.. Tego orzeczenia dotyczyły też ustalenia faktyczne, przyjęte przy orzekaniu, w tym data jego doręczenia stronom postępowania. Zważyć zatem należy, że sformułowanie żądania, przytoczone wcześniej i pozostała treść podania z dnia [...]r. skierowanego do Wojewody D.przez Prezydenta Miasta L. nie zawierały żadnych takich elementów, które by wskazywały, że dotyczą one decyzji oznaczonej na wstępie zaskarżonego postanowienia w ramach przedmiotu sprawy. Przyjęta poprzez treść art. 63 § 1-3 kpa w odniesieniu do podania zasada ograniczonego formalizmu, nie eliminuje konkretnych powinności organu do którego podanie zostało wniesione, wymaganych przez ustawodawcę wprost albo w sposób pośredni. Zaistnienie wątpliwości co do charakteru formalnoprawnego wniesionego pisma, czy też co do treści żądania obliguje organ administracji publicznej do podjęcia czynności, które umożliwią stronie ewentualne usunięcie braków, wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym wyjaśnienie rzeczywistej woli strony poprzez sprecyzowanie czy uzupełnienie żądania /np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990r. I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47/. Prawo do wskazania żądania – w przypadku wątpliwości – kierowanego do organu administracji publicznej, przyznane zostało wyłącznie stronie, a nie organowi. Takie stanowisko zajmuje w omawianej kwestii zarówno doktryna, jak i judykatura /por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 1998; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1992r., III SA 949/92, KPA z orzecznictwem/. Zdaniem Sądu w tak określonych warunkach należy uznać, że organ do którego podanie wniesiono dokonał w sposób nieuprawniony samodzielnej modyfikacji żądania sformułowanego w tym podaniu, wbrew rzeczywistej woli wnoszącego podanie. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ ustali – w razie powzięcia wątpliwości – treść żądania poprzez skonkretyzowanie jego przedmiotu i zakresu, a także wyjaśni formalnoprawny status w tej sprawie Prezydenta Miasta L., wnoszącego odwołanie. Ponadto Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że w ramach dyspozycji zawartej w art. 135 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie był uprawniony do uwzględnienia sformułowanego w skardze żądania uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie przekazania na własność działki nr [...]o powierzchni [...] m2, nie można bowiem tej decyzji uznać za akt podjęty w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.