II SA/Wr 765/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia ... w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ś. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Ś.na rzecz Wojewody D. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 ust. 1 u.s.g. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856) w związku z art. 7 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego uchwalony program nie wyczerpuje ustawowego zakresu treściowego. W szczególności nie zawiera sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu, gdyż jedynie określa ich sumę w kwocie 30.000 zł. Regulując kwestię odławiania bezdomnych zwierząt nie wskazano, czy ma ono charakter stały czy okresowy (patrz § 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt Dz. U. Nr 116, poz. 753). Brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego oznacza również naruszenie § 119 ust. 1 ZTP. W uchwale naruszono ponadto inne przepisy prawa. W § 2 uchwały Rada postanowiła, że traci moc analogiczna uchwała z dnia 30 marca 2011 r. Tymczasem uchwała ta utraciła moc prawną już w związku ze zmianą przepisu upoważniającego, która nastąpiła z dniem 1 stycznia 2012 r. (art. 1 pkt 8 w związku z art. 3 ustawy nowelizującej Dz. U. z 2011 r. Nr 230, poz. 1373), o czym stanowi § 32 ust. 2 ZTP (por. wyrok II SA/Wr 222/14). W § 2 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały przewidziano, że straż miejska będzie przyjmować zgłoszenia o bezdomnych zwierzętach i poszukiwać ich właścicieli, a następnie powiadamiać o konieczności ich wyłapania, w określonych sytuacjach przystępować do wyłapania. Tymczasem obowiązki na straż gminną może nakładać ustawa lub akty prawa miejscowego (art. 10 ust. 1 ustawy o strażach gminnych). Uchwała programowa nie jest aktem prawa miejscowego (wyrok II SA/Wr 686/12). W § 2 ust. 2 pkt 3a załącznika Rada postanowiła, że właściciel przed wykonaniem zabiegu uśpienia ślepego miotu, zobowiązuje się do poddania na swój koszt suki lub kotki zabiegowi sterylizacji, a gdy nie wywiąże się z tego, zostaje obciążony kosztami zabiegu. W §2 ust. 3 pkt 5 ustanowiono zasady dofinansowania zabiegów sterylizacji samic lub kastracji samców dla właścicieli psów i kotów. Nastąpiło przy tym przekroczenie upoważnienia ustawowego, zaś przyjęte unormowania nie pozostają w zgodzie z charakterem prawnym uchwały jako aktu prawa wewnętrznego. Zgodnie ponadto z art. 11a ust. 5 ustawy koszty zabiegów ponosi gmina. Oznaczało to naruszenie § 115, § 116, § 118 i § 136 ZTP w związku z § 141 ZTP. Organ wskazał w końcu, że rozliczenia z tytułu wykonania zabiegów mają charakter cywilnoprawny (wyrok II SA/Wr 478/13). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie oraz zapowiedział podjęcie uchwały o zmianie zaskarżonej uchwały w sposób uwzględniający zastrzeżenia organu nadzoru. Do chwili zamknięcia rozprawy uchwała taka nie została podjęta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Problematyką prawną charakteru uchwał określających program opieki nad zwierzętami bezdomnymi zajmował się tut. Sąd w wyroku II SA/Wr 673/14, gdzie opowiedział się za poglądami, aby cech aktu prawa miejscowego poszukiwać w treści konkretnej uchwały, nie zaś z góry określać, że uchwały danego rodzaju są albo nie są prawem miejscowym. Argumentacji tej nie ma potrzeby powtarzać. Trzeba jedynie przypomnieć, że uchwały nie zaliczone z mocy ustawy do aktów prawa miejscowego będą miały ten charakter w przypadku zawarcia w swej treści chociażby jednej normy abstrakcyjno- generalnej oraz nieskierowania uchwały wyłącznie do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego radzie gminy. Nie jest natomiast istotne, czy uchwała zawiera ponadto normy konkretno- indywidualne, a także czy formalnie organ kierował ją do wewnętrznej jednostki organizacyjnej gminy (patrz ponadto wyrok II SA/Wr 87/14). W szczególności ogólne zakwalifikowanie uchwał programowych do aktów prawa miejscowego nie nastąpiło w wyroku II OSK 37/13 i stwierdzenia tego nie może podważyć opublikowana w zbiorze urzędowym teza tego wyroku, teza z tym wyrokiem niezgodna, nie występująca w jego treści (ONSA i WSA z 2014 r. nr 6, poz. 100). Organ nadzoru w skardze wniesionej w nin. sprawie przyjął założenie odwrotne. Najpierw bowiem generalnie zaliczył wszelkie uchwały programowe do aktów kierownictwa wewnętrznego, a następnie wskazał kilka norm abstrakcyjno- generalnych zawartych w zaskarżonej uchwale jako sprzecznych z tym założeniem i dlatego sprzecznych z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Jak już wskazano, było to założenie i wynikający z niego wniosek nieprawidłowe. Skoro organ nadał tej konkretnej, zaskarżonej uchwale charakter aktu prawa miejscowego, to należałoby się zastanowić nad aktualnością tez prawnych orzecznictwa sądowego (np. wyrok WSA/Wr 1240/94) o niedopuszczalności łączenia w jednej uchwale kilku rodzajów norm i rozszerzyć ten zakaz na łączenie norm generalnych i konkretnych oraz rozważać problem, czy w treści upoważnienia ustawowego należałoby z góry określać wymagany charakter uchwał. Jak wiadomo, nikt takich postulatów nie zgłasza. W tym kontekście należałoby raczej rozważyć, jakie znaczenie dla zgodności z prawem zaskarżonej uchwały posiada treść jej § 4 w brzmieniu "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Niewątpliwie zawarcie takiego przepisu w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego stanowi samo przez się o nieważności tego przepisu (por. wyrok II SA/Wr 686/12). W tym sensie można byłoby uzupełnić zastrzeżenia organu nadzoru do uchwały przez wskazanie, aby organ o ile decyduje się nadać uchwale programowej charakter aktu prawa miejscowego, konsekwentnie ustanowił odpowiednie do tego zasady jej wejścia w życie, pod rygorem nieważności. Zagadnienie to nie budzi już wątpliwości (art. 88 ust. 1 Konstytucji art. 2, art. 4 i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, orzeczenie TK S 2/91 OTK 1991 nr 1, poz. 30 lub K 27/01 OTK 2001 nr 7, poz. 209), chociaż niekiedy przyjmuje się, że nie tylko sam przepis sprzeczny z art. 2 Konstytucji, ale cała uchwała jest wówczas nieważna (np. wyroki I SA/Op 219/07 lub I OSK 701/08). Trafnie również wskazuje się w orzecznictwie sądowym, że charakter prawny danej uchwały powinien być określony jednoznacznie (wyrok SA/Wr 1125/91, I SA 721/00, II SA/Wr 537/01, por. M. Bogusz "Konstrukcja upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego a konstrukcja upoważnienia do wydania rozporządzenia" GSP 2005 z. 14). Ogólnie wskazać można na utrzymujące się rozbieżności odnośnie charakteru prawnego uchwały programowej oraz skutków prawnych zawarcia w uchwale przepisu niezgodnego z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 – ponadto patrz wyrok II SA/Op 351/14). W nawiązaniu do dotychczasowej treści rozważań można zatem zakwestionować prawidłowość szczegółowego zarzutu skargi odnośnie uregulowania w niej zadań straży miejskiej (§ 2 ust. 1 pkt 2 Programu), szczególnie, że w dotychczasowym orzecznictwie tut. Sąd nie kwestionował legalności takich przepisów niezależnie od charakteru prawnego uchwały. Oczywiście organ nadzoru powinien wpływać na stanowisko prawne tut. Sądu w określonych kwestiach, jeżeli jednak wypowiada pogląd prawny niezgodny z orzecznictwem tego Sądu, to powinien to orzecznictwo powołać i przedstawić umotywowany wywód polemiczny. W pozostałym zakresie zasadność skargi i zawarte w niej wnioski nie budziły żadnych zastrzeżeń. Trafny był ogólny pogląd organu, że w jednolitym orzecznictwie sądowym za podstawę prawną nieważności uchwały w całości uznaje się nierealizowanie w jej treści pełnego zakresu przedmiotowego określonego w art. 11a ust. 2 i 5 ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 856), jak też zawarcie w niej postanowień naruszających prawo powszechnie obowiązujące, w tym przede wszystkim ustawy. W skardze prawidłowo zakwestionowano niezrealizowanie w pełnym zakresie art. 11a ust. 2 pkt 3 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W szczególności Program nie zawiera sposobu wydatkowania środków przeznczonych na jego realizację. Sprzecznie z art. 11a ust. 5 ustawy oraz zakresem kwestii wymagających według ustawy unormowania w uchwale zawarto w Programie przepisy ustanawiające obowiązki właścicieli zwierząt, w tym w zakresie finansowania określonych zabiegów (§ 2 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 5 Programu). Zazwyczaj też w orzecznictwie sądowym uznaje się za pozbawione podstawy prawnej przepisy z zakresu edukacji mieszkańców (§ 2 ust. 2 pkt 4 i ust. 3). Podobnie nie było uzasadnione postanowienie § 2 uchwały zasadniczej dotyczące utraty mocy poprzedniej uchwały z dnia 30 marca 2011 r., stanowiącej prawo miejscowe, która już utraciła moc z chwilą uchylenia upoważnienia ustawowego (art. 11 ust. 3 w brzmieniu dotychczasowym sprzed nowelizacji). W żadnym zakresie uchwała nie powinna regulować kwestii cywilnoprawnych, unormowanych w kodeksie cywilnym czy ustawodawstwie z zakresu prawa cywilnego. Opisane naruszenie prawa skarżący trafnie powiązał ponadto z naruszeniem § 115, 116, 118 i 119 ZTP (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Nie było jedynie poprawne podkreślanie, że naruszenia prawa miały charakter istotny. O nieważności uchwały przesądza sprzeczność z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Możność odstąpienia od stwierdzenia nieważności po uznaniu naruszenia prawa za nieistotne nie oznacza, że w pozostałych przypadkach wymaga oceny lub podkreślania istotność naruszenia (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Trzeba również pamiętać, że innym skutkiem sprzeczności uchwały z prawem może być w określonych okolicznościach stwierdzenie jej niezgodności z prawem, a nie nieważności (art. 94 ust. 2 u.s.g.) Skutki naruszenia prawa daną uchwałą mogą być zatem trojakie. W nin. sprawie nie zachodziły podstawy do odstąpienia od skutku podstawowego (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Dlatego i zgodnie ponadto z art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 22.01.2015 r.