II SA/Wr 766/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak, Protokolant: Starszy specjalista Marta Klimczak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. C. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę zapisu w uchwale Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] września 2021 r. postanawia: odrzucić skargę. W dniu 28.11.2023 r. P. C. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jednym pismem skargi na dwie uchwały Rady Gminy W.: - uchwałę nr [...] z [...].09.2021 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy W. i nabywania nieruchomości do gminnego zasobu; - uchwałę nr [...] z [...].10.2023 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku o zmianę zapisu w uchwale Rady Gminy W. nr [...] z [...].09.2023 r. Zawarte w jednym piśmie skargi na dwie różne uchwały Rady Gminy W. zostały rozdzielone do odrębnego rozpoznania. Sprawie ze skargi na uchwałę nr [...] nadana została sygnatura akt II SA/Wr 765/23, zaś sprawie ze skargi na uchwałę nr [...] nadana została sygn. akt II SA/Wr 766/23. W przypadku każdej ze skarg jej autor zarzucił Radzie Gminy naruszenie: 1) art. 32 Konstytucji RP, poprzez niezgodne z zasadą równości wyłączenie ze zbywania lokali mieszkalnych i użytkowych z bonifikatą znajdujących się w W. przy ul. [...] pomimo przyznania w § 5 tej uchwały pierwszeństwo w nabyciu lokali użytkowych najemcom lub dzierżawcom, którzy korzystają z nich na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej na czas nieoznaczony; 2) art. 2 Konstytucji RP, wobec arbitralnego potraktowania najemców, którzy pomimo wieloletniego najmu wnioskowali o wykup lokalu mieszkalnego z bonifikatą, a którzy z powodu niezgodnego z prawem wyłączenia nie mogli wykupić mieszkania na własność. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, w przypadku skargi na uchwałę nr [...], skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi na uchwałę nr [...] jej autor nie przedstawił odrębnej argumentacji od tej powołanej w skardze na uchwałę nr [...]. W tym zakresie wskazał, że w § 3 pkt 2 uchwały nr [...] podano listę budynków tworzących mieszkaniowy zasób gminy przeznaczonych do sprzedaży z bonifikatą. Lokal, którego najemcą od wielu lat jest skarżący nie jest aktualnie przeznaczony do zbycia, a przepis ten narusza jego interes prawny, całkowicie uniemożliwiając wykup wynajmowanej nieruchomości z bonifikatą. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy związane z gminnym budownictwem mieszkaniowym oraz zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Zawsze warunki udzielenia bonifikat muszą być przejrzyste, zaś różnicowanie sytuacji najemców lokali komunalnych jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem pełnomocnika § 3 pkt 2 uchwały nr [...] różnicuje sytuację najemców mieszkań, w praktyce odmawiając niektórym z nich prawa do uzyskania bonifikaty i to nawet jeśli spełnili wszystkie warunki, jakie uchwała przewiduje dla najemców nieruchomości komunalnych. Dopuszczalne jest uzależnienie wysokości bonifikaty od takich warunków jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, liczba lokali w budynku itp., zawsze jednak warunki udzielenia bonifikat muszą być przejrzyste. Nie sposób zaś stwierdzić przejrzystości sytuacji, w której odmawia się udzielenia bonifikaty nieruchomościom będących w analogicznej sytuacji, jak w przypadku lokali mieszkalnych usytuowanych w budynkach, które pełnomocnik wymienił w skardze. Przesłanki leżące u podstaw przyjęcia uchwały z [...].09.2023 r. nie wynikają z całej treści i konstrukcji uzasadnienia uchwały. W uchwale wyłączono z kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z bonifikaty, najemców innych lokali mieszkalnych, w sposób niedopuszczalny zróżnicowano sytuację prawną podmiotów pozostających w analogicznej sytuacji. Zdaniem pełnomocnika na próżno poszukiwać motywów takiego zróżnicowania w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały ani w Wieloletnim Programie Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy. Z wymiany korespondencji skarżącego z władzami samorządowymi gminy pozostaje dla niego niejasne stanowisko władz samorządowych, które uznały, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym rzeczą niemożliwą jest wzięcie pod uwagę udzielenia bonifikaty także dla przedmiotowego budynku. Z korespondencji, którą skarżący otrzymywał do tej pory z Urzędu Gminy nie wynika, aby takie rozwiązanie w ogóle brane było pod uwagę i jakie są przesłanki wykluczenia sprzedaży lokalu komunalnego z możliwości nabycia z bonifikatą konkretnie tej nieruchomości. Skarżący zauważył, że w odpowiedzi na jego wniosek, Przewodniczący Rady Gminy w piśmie z 02.11.2023 r. wskazał, że Rada Gminy na sesji Nr [...] w dniu [...].10.2023 r. podjęła uchwałę, w której uznała wniosek za niezasadny. Rada podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz pozostawia uchwałę w jej aktualnym brzmieniu. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącego, nie jest możliwe podjęcie z motywami Rady Gminy jakiejkolwiek polemiki. We wspólnej odpowiedzi udzielonej w stosunku do obu skarg Wójt Gminy W. (dalej: Wójt) wniósł o ich oddalenie. W uzasadnieniu przyjętego stanowiska organ powołał się na zasady rządzące gminnym zasobem nieruchomości, w ramach których polityka rozwoju mieszkalnictwa komunalnego jest wewnętrzną sprawą gminy realizowaną na zasadzie samodzielności, poprzez podjęcie stosownych uchwał. W związku z ustawowym obowiązkiem posiadania gminnego zasobu mieszkaniowego, Rada Gminy podejmowała uchwały, w których m.in. określano mieszkaniowy zasób gminy, tj. listę budynków pozostających w wyłącznej (100%) własności Gminy. Aktualnie obowiązuje uchwała nr [...] Rady Gminy z [...].09.2021 r. Przepis § 3 pkt 2 tej uchwały zawiera listę budynków tworzących mieszkaniowy zasób gminy. Lokale w tych budynkach nie są przeznaczone do zbycia. Budynek wynajmowany przez skarżącego został wyłączony ze sprzedaży już w 2017 r. na mocy podjętej w dniu [...].09.2017 r. uchwały nr [...] w sprawie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy i nabywania nieruchomości do gminnego zasobu. Powodem wyłączenia tego budynku ze sprzedaży, poza koniecznością utworzenia gminnego zasobu mieszkaniowego, było wykonanie kapitalnego remontu budynku wraz z jego termomodernizacją, który w całości został zrealizowany z budżetu Gminy. W takiej sytuacji sprzedaż lokali w tym budynku, z zastosowaniem bonifikaty na rzecz najemców, naruszałaby zasady prawidłowej gospodarki finansowej. Wójt Gminy potwierdził przy tym, że skarżący czterokrotnie składał wniosek o nabycie lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...]. W odpowiedzi otrzymywał informacje, że lokale mieszkalne w tym budynku nie są przeznaczone do sprzedaży, a budynek w całości pozostaje w zasobie Gminy (odpowiedzi z 27.05.2021 r., 07.12.2021 r., 16.02.2022 r. oraz 27.06.2023 r.). Z kolei pismem z 15.09.2023 r. skarżący zwrócił się do Przewodniczącej Rady Gminy W. o wprowadzenie zmian w zaskarżonej uchwale. Pismo zostało przekazane do rozpatrzenia Radzie Gminy, która pochyliła się nad wnioskiem na posiedzeniu w dniu 24.10.2023 r. Ustalono, że wniosek jest niezasadny i na [...] Sesji Rady Gminy w dniu [...].10.2023 r. podjęto uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o zmianę uchwały nr [...]. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ wyjaśnił, że zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi, w tym wysokość przyznawanych bonifikat, zostały określone w uchwale nr [...] i w żaden sposób nie różnicują najemców. Przy zbyciu lokali na rzecz dotychczasowych najemców przyznaje się bonifikaty określone w § 8 uchwały, które nie są ustalane indywidualnie. Gdyby lokale mieszkalne w budynku przy ul. [...] były przeznaczone do zbycia, najemcom przysługiwałyby takie same bonifikaty. Decyzją Rady Gminy budynek ten stanowić ma gminny zasób nieruchomości, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten nie stanowi samoistnej, kompletnej normy prawnej i nie może być odczytywany z pominięciem uwarunkowań wynikających z przepisów szczególnych (wyczerpująco co do tej kwestii – zob. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 105-106). Przepisami szczególnymi, dookreślającymi przedmiot zaskarżenia opisany w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. są m.in. przepisy ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 609) - dalej "u.s.g.") – w tym art. 101 ust. 1, w myśl którego: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W świetle cytowanego przepisu skarga na konkretną uchwałę rady gminy jest dopuszczalna, o ile: (i) jest to uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej; (ii) postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy W. podjęta zasadniczo na podstawie art. 242 § 1 k.p.a.– a zatem w ramach postępowania skargowo-wnioskowego (dział VIII k.p.a.). Czynności podejmowane w ramach tego postępowania nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego – dotyczy to także czynności przybierających postać uchwał. Zdaniem Sądu, niedopuszczalność skargi w tym przypadku jest uwarunkowana względami natury przedmiotowej (właściwościami odnośnych czynności). W razie niezadowolenia wnioskodawcy ze sposobu załatwienia wniosku służy mu prawo wniesienia skargi, rozpatrywanej według reguł postępowania skargowego z działu VIII k.p.a. Natomiast nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 19.01.2012 r., II OSK 2692/11, z 12.03.2013 r., I OSK 318/13). "Postępowanie skargowo-wnioskowe kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, które jest czynnością o charakterze materialno-technicznym, niepodlegającą zaskarżeniu ani w trybie wewnątrzadministracyjnym, ani sądowym" (H. Knysiak-Sudyka, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 533). Dodać należy, że w przypadku organu kolegialnego (w szczególności rady gminy) odnośna czynność przybiera formę uchwały, co jednak w żaden sposób nie zmienia jej istoty. Uchwała taka nie może zatem być traktowana jako akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. np. postanowienia: WSA w Łodzi z 25.02.2009 r., III SA/Łd 603/08, WSA w Szczecinie z 12.12.2019 r., II SA/Sz 1121/19, WSA w Gdańsku z 20.03.2024 r., III SA/Gd 29/24 oraz WSA w Krakowie z 28.03.2024 r., III SA/Kr 1033/23). Z przedstawionych powodów uchwała Rady Gminy W., stanowiąca w istocie zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku przewidzianego w dziale VIII k.p.a. (skierowanego do Przewodniczącego Rady Gminy wniosku o wprowadzenie zmiany w uchwale nr [...]), nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego przez podmiot powołujący się na naruszenie własnego interesu prawnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.). To, że czynność podjęta przez radę gminy w postępowaniu skargowo-wnioskowym przybiera postać uchwały, samo przez się nie stanowi podstawy do uruchomienia skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że zaskarżona uchwała nie była czynnością informującą o sposobie załatwienia wniosku z działu VIII k.p.a., ale należała do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to w ocenie Sądu, podlegałaby ona również odrzuceniu, albowiem skarżący, wnosząc skargę w trybie art. 101 u.g.n., nie wykazał naruszenia swego uprawnienia lub interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Interes prawy skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.g.n. musi wynikać z naruszenia normy prawa materialnego kształtującego sytuacje prawną wnoszącego skargę. Tymczasem zaskarżona uchwałą tego nie czyni. Rada Gminy odmówiła jedynie uwzględnienia wniosku skarżącego o zmianę wcześniej podjętej przez ten organ uchwały nr [...]. Co istotne, bezpośrednia skargą na tę ostatnią uchwałę, mocą postanowienia tut. Sądu z 25.04.2024 r., sygn. akt II SA/Wr 765/23, została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. z powodu braku naruszenia przez zaskarżony akt interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skoro zatem ze wskazanych powodów doszło do odrzucenia skargi na uchwałę nr [...], to dokładnie z tych samych względów należałoby odrzucić skargę na uchwałę nr [...]. Tym samym nie było podstaw do merytorycznego zbadania zgodności z prawem uchwały uznającej za bezzasadny wniosek skarżącego o zmianę uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy W. i nabywania nieruchomości do gminnego zasobu. W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona w niniejszej sprawie czynność Rady Gminy W. nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stanowiącego, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.