II SA/Wr 768/16

Dnia 18 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Sz.K. na zarządzenie Prezydenta Miasta J.G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży gruntu niezabudowanego w drodze bezprzetargowej I. stwierdza niezgodność z prawem zarządzenia Prezydenta Miasta J.G. nr [...] z dnia [...] r.; II. zasądza od Miasta J.G. na rzecz strony skarżącej kwotę 947 zł (słownie: dziewięćset czterdzieści siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] r. Prezydent Miasta J.G. wydał - na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz uchwały Rady Miejskiej J.G. z dnia 16 grudnia 2008 r. Nr [...] w sprawie określenia zasad zbywania nieruchomości stanowiących własność Miasta J.G. w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości (Dz. U. Woj. Doln. z 2009 r. Nr [...], poz. [...]) - zarządzenie Nr [...], którym przeznaczył do sprzedaży grunt niezabudowany stanowiący działkę nr 28/4 o powierzchni 575 m2, obręb 33, AM-1, położoną przy al. [...] w J.G. na rzecz współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 28/1 o powierzchni 299 m2, obręb 33, AM-1 położonej w J.G. przy al. [...] nr 17, na poprawę stanu zagospodarowania – w drodze bezprzetargowej. W dniu 23 grudnia 2015 r. Sz.K. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. i po wcześniejszym wezwaniu Prezydenta J.G. do usunięcia naruszenia prawa, złożył skargę na opisane wyżej zarządzenie, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił Prezydentowi naruszenie: 1) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n.", poprzez jego niezastosowanie i zarządzenie sprzedaży nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka 28/4, w trybie bezprzetargowym, podczas gdy nie zachodzą przesłanki jej zbycia w tym trybie, a wskazany przepis nakazuje w przypadku sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego zastosowanie trybu przetargu; 2) art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie również w sytuacji, w której nabycie nieruchomości zmierza do poprawienia warunków zagospodarowania więcej niż jednej nieruchomości przyległej, podczas gdy bezprzetargowy tryb sprzedaży nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy wyłącznie jedna osoba może być zainteresowana jej kupnem, a w sytuacji gdy sprzedawana nieruchomość ma związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością przyległą, bezprzetargowy tryb sprzedaży jest niedopuszczalny; 3) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne uprzywilejowanie jednego z podmiotów ubiegającego się o nabycie nieruchomości, podczas gdy jeszcze dwa inne podmioty wyraziły zainteresowanie jej nabyciem w celu poprawy zagospodarowania nieruchomości przyległej, będącej ich własnością, co w konsekwencji spowodowało pozbawienie możliwości stworzenia równych szans na nabycie nieruchomości pozostałym zainteresowanym, w tym skarżącemu i naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W uzasadnieniu skargi odnosząc się do kwestii naruszenia przez zaskarżone zarządzenie interesu prawnego skarżącego wskazano natomiast, że interes ten istniał w dniu podejmowania zarządzenia. Wyjaśniono, że zainteresowanie kupnem nieruchomości, będącej przedmiotem zarządzenia, zostało wyrażone przez skarżącego w dniu 18 grudnia 2014 r., a następnie było podtrzymywane w toku rozmów i w treści prowadzonej korespondencji. We wniosku o zbycie nieruchomości skarżący wskazał, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości zabudowanej położonej przy al. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 29/2, a zbycie działki numer 28/4 lub jej części na jego rzecz spowoduje poprawę aktualnego zagospodarowania działki 29/2. Ponadto wskazał, że z wnioskiem o zbycie w całości lub części spornej nieruchomości w lipcu 2015 r. zwróciła się także K. sp. z o.o., która jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, położonej przy al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 27/2, wyrażając jednocześnie swoją gotowość do wzięcia udziału w przetargu oraz wskazując, że działka oznaczona numerem 28/4 jest niezbędna na poprawę warunków zagospodarowania działki nr 27/2. W przekonaniu skarżącego zaskarżonym zarządzeniem Prezydent naruszył art. 37 ust. 1 u.g.n., który wprowadza generalną zasadę, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić przedmiot obrotu, pod warunkiem zastosowania przez właściwy organ wskazanego trybu postępowania, w tym przede wszystkim przeprowadzenia przetargu. Zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej możliwe jest jedynie w przypadkach wyraźnie wskazanych w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n.. W przypadku, gdy w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n., organ zobowiązany jest do ogłoszenia przetargu. Według skarżącego w przypadku sprzedaży działki nr 28/4 tryb bezprzetargowy wynikający z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie może mieć zastosowania. W orzecznictwie przyjęto wykładnię, która nie pozwala na zastosowanie bezprzetargowego trybu sprzedaży nieruchomości przez jednostki samorządu terytorialnego, która ma związek funkcjonalny z więcej niż z jedną nieruchomością. Wyjątek określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie ma zastosowania w sytuacji, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków zagospodarowania nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch (tak SN w wyroku z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt IV CSK 98/06). Dalej zauważył, że zgodnie z poglądami wyrażonymi w doktrynie już sama wola nabycia nieruchomości przez właściciela nieruchomości sąsiedniej oznacza automatycznie, że może poprawić mu warunki korzystania z nieruchomości (tak G. Bieniek, M. Gdesz [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz., (red.) S. Kalus, Lexis Nexis 2012). Co więcej, sama możliwość kupna tej nieruchomości wyklucza stosowanie trybu bezprzetargowego i nie zmienia jego nawet fakt braku zainteresowania sprzedażą właścicieli innych przyległych nieruchomości. Bezprzetargowa sprzedaż na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy tylko jedna osoba może być zainteresowana kupnem. Jeśli jednak zainteresowanych może być więcej i sprzedawana nieruchomość lub część nieruchomości może mieć związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością przyległą, taki tryb sprzedaży jest niedopuszczalny (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010 r., IV SA/Po 230/10). Podkreślił, że zainteresowanie kupnem nieruchomości, będącej przedmiotem zarządzenia, zostało wyrażone przez więcej niż jednego właściciela nieruchomości sąsiednich. W przekonaniu skarżącego objęte skargą zarządzenie uniemożliwiło stworzenie równych szans w staraniach o zawarcie umowy wszystkim zainteresowanym kupnem nieruchomości, a w konsekwencji naruszyło również konstytucyjną zasadę równości obywateli, która jak każda zasada konstytucyjna ma wartość nadrzędną i musi być przestrzegana na gruncie każdego postępowania (wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r., II SA 1161/84). Według skarżącego opisane normy nie zostały zrealizowane na gruncie decyzji o sprzedaży nieruchomości. Pomimo bowiem, że co najmniej trzy podmioty wyraziły zainteresowanie nabyciem tej nieruchomości w celu poprawy zagospodarowania nieruchomości przyległej, będącej ich własnością, organ wskazując tryb bezprzetargowy zbycia tej nieruchomości bezpodstawnie uprzywilejował jednego z zainteresowanych, tj. współwłaścicieli nieruchomości położonej przy al. [...]. W jego przekonaniu nie jest to do pogodzenia z zasadą zaufania do państwa, sformułowaną w art. 8 k.p.a., jak również z zasadą równości obywateli. Poza wskazanymi powyżej naruszeniami prawa zaskarżone zarządzenie - według skarżącego - jest niezgodne z § 2 pkt 3 uchwały z dnia 16 grudnia 2008 r. Nr [...], który wskazuje, że w wypadku gdy nieruchomości na poprawę zagospodarowania przylegają do dwóch lub więcej nieruchomości zabudowanych Prezydent Miasta sporządza plan podziału gruntu i przedstawia go do zaopiniowania osobom uprawnionym. W toku czynności przygotowawczych do zbycia spornej nieruchomości na poprawę zagospodarowania takie uzgodnienia nie zostały przeprowadzone, pomimo że sprzedawana nieruchomość przylega do czterech zabudowanych nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr: 29/2, 28/1, 27/2, 16. Z powyższego wynika, że zainteresowanymi nabyciem tej działki mogą być aż cztery podmioty, co wyklucza sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Skarżący wyraził wobec tego pogląd, że pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a jego interesem prawnym zachodzi bezpośredni i realny związek. Zarządzenie to pozbawia skarżącego możliwości wzięcia udziału w przetargu nieruchomości, która ze względu na fakt, że może poprawić warunki zagospodarowania więcej niż jednej nieruchomości przyległej, powinna być zbywana w myśl art. 37 ust. 1 u.g.n. w drodze przetargu. Odpowiadając na skargę Prezydent J.G. wniósł o jej odrzucenie z uwagi, że zaskarżony akt nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, ewentualnie o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.g.n., wyjaśniając, że z wnioskiem o nabycie gruntu stanowiącego działkę nr 28/4 wystąpili właściciele lokali mieszkalnych w budynku nr 17 przy al. [...] położonego w granicach działki nr 28/1. Zainteresowanie nabyciem tej samej działki zgłosił także skarżący oraz K. Spółka z o.o. (której Prezesem Zarządu jest skarżący) - użytkownik wieczysty gruntu stanowiącego działkę nr 27/2 i właściciel posadowionych na niej budynków. W wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania ustalono, że działka nr 28/4 to grunt od lat służący obsłudze budynku mieszkalnego nr 17 przy al. [...]. Na gruncie tym posadowione są nietrwałe obiekty garażowe stanowiące nakłady właścicieli i najemców lokali mieszkalnych przedmiotowego budynku. Ponadto teren ten wykorzystywany jest jako miejsce do parkowania pojazdów, teren zielony, na gruncie posadowiony jest boks na odpady. Większość lokali w budynku posiada ogrzewanie piecowe, co skutkuje koniecznością dowożenia opału przez działkę nr 28/4. Wskazano przy tym, że sprzedaż lokali w budynku nr 17 odbyła się wraz z udziałem w działce nr 28/1, ale jedynie po obrysie ścian budynku. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym w ten sposób wydzielone działki pod budynkami nie spełniają wymagań stawianych dla działek budowlanych. Art. 209a u.g.n. stanowi, że jeżeli przy wyodrębnianiu własności lokali w budynku wydzielono dla tego budynku działkę gruntu niespełniającą wymogów działki budowlanej, właścicielom lokali przysługuje w stosunku do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego roszczenie o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, która wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu będzie spełniać wymogi działki budowlanej. Powyższe stanowiło podstawę do podjęcia przez Prezydenta decyzji o zbyciu działki nr 28/4 na rzecz członków wspólnoty mieszkaniowej budynku nr 17 przy al. [...]. Ponadto, jeżeli działka nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość i może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, zgodnie z art. 37 ust. 2 u.g.n. jest zbywana w drodze bezprzetargowej. Podejmując decyzję o zbyciu gruntu w ramach poprawy stanu zagospodarowania decydujące znaczenie ma także fakt, czy zbywany grunt jest niezbędny do funkcjonowania "poprawianej" nieruchomości. Jak wskazał Prezydent, zarówno działka nr 27/2 jak również działka nr 29/2 posiadają grunt do obsługi nieruchomości, zaś działka nr 28/4 nie jest niezbędna do racjonalnego korzystania z posiadanych przez skarżącego nieruchomości. Według organu plany skarżącego odnośnie przebudowy i rozbudowy budynku nr 21, których koncepcję przedstawił w piśmie z dnia 18 grudnia 2014 r., nie mogły być podstawą do uznania, że teren działki nr 28/4 jest niezbędny do poprawienia warunków zagospodarowania. Błędne jest zatem przekonanie skarżącego, że już sama wola nabycia nieruchomości przez właściciela nieruchomości sąsiedniej przemawia za tym, iż Gmina winna wziąć go pod uwagę i zorganizować przetarg. Odnosząc się natomiast do trybu wniesienia skargi Prezydent zauważył, że na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Wobec powyższego - w ocenie organu - sporne zarządzenie nie pozbawia skarżącego prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ponadto, zarządzenie nie stanowi przejawu działania organu w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jest to czynność polegająca na realizacji woli uporządkowania istniejącego stanu faktycznego w trybie prawa cywilnego w celu zbycia na rzecz członków wspólnoty działki, która funkcjonalnie i organizacyjnie należy do budynku nr 17 przy al. [...] - podobnie jak działki sąsiednie, które są bezpośrednio związane budynkami na nich posadowionymi. Nieruchomość jest od dawna wykorzystywana dla potrzeb mieszkańców tego budynku dlatego też nieuzasadnione byłoby zarówno faktycznie jak i prawnie przeprowadzanie przetargu, jedynie dlatego, że jest ktoś inny zainteresowany kupnem. Nadto, sprzedaż działki nr 28/4 na rzecz podmiotu zainteresowanego skutkowałaby utrudnieniem, a właściwie uniemożliwieniem korzystania z budynku nr 17 - takie działanie pozostawałoby nieracjonalne i niczym nieuzasadnione. Tym samym skarga nie może zostać uwzględniona i powinna być odrzucona, ponieważ sąd administracyjny nie jest władny do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie. W przedłożonym do akt sprawy piśmie z dnia 17 lutego 2016 r. skarżący odnosząc się do odpowiedzi na skargę, podtrzymał wszelkie zarzuty, twierdzenia i wnioski złożonej w sprawie skargi. Jednocześnie wskazał, że w dniu 9 lutego 2016 r. właściciele lokalu mieszkalnego nr 3, znajdującego się w budynku nr 17 przy Al. [...] w J.G. sprzedali K. sp. z o.o. wskazany lokal mieszkalny wraz z przynależnym do niego udziałem w nieruchomości wspólnej. Podał, że zbywcy lokalu przed sprzedażą nieruchomości wycofali również wniosek o nabycie działki nr 28/4. Według skarżącego w takim przypadku, wobec brzmienia art. 209a u.g.n., warunkiem istnienia roszczenia właścicieli lokali o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, jest zgłoszenie roszczenia łącznie przez właścicieli wszystkich lokali. Obecny stan faktyczny wyklucza istnienie wskazanego roszczenia. Niezależnie od powyższego skarżący podkreślił, że wskazywany przez organ przepis art. 209a u.g.n. w związku z treścią zarządzenia, jak również uchwały Nr [...] nie ma w niniejszej sprawie zastosowania i nie dotyczy zaskarżonego zarządzenia. Podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia, zgodnie z jego treścią, jest art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz uchwała Nr [...], która - jak wskazuje jej treść - wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.. Wobec powyższego powoływanie się organu, który wydał zaskarżone zarządzenie, na obecnym etapie sprawy na zupełnie nową podstawę podjętego aktu jest niezasadne. Ponadto, w ocenie skarżącego nie jest uzasadniona argumentacja organu wskazująca, że działka nr 28/4 nie jest niezbędna do korzystania przez skarżącego z nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie numerami 27/2 i 29/2. Brzmienie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie określa przesłanki niezbędności do korzystania sprzedawanego gruntu, lecz wskazuje na możliwość poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym przez skarżącego w toku postępowania przed organem działka nr 28/4 w związku z planami stworzenia fragmentu Specjalnej Strefy Ekonomicznej, odrestaurowania fragmentu centrum J.G., jak również położenia działek nr 27/2 i 29/2, które rozdziela właśnie działka nr 28/4, przyczyni się do polepszenia aktualnego zagospodarowania działki nr 29/2. Ponadto już samo zainteresowanie skarżącego nabyciem przedmiotowej działki ukazuje, że grunt ten poprawi warunki zagospodarowania działki przyległej. Dokonana przez organ interpretacja przepisu art. 36 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie koresponduje z brzmieniem wskazanej regulacji. Dalej skarżący wskazał, że jego interes prawny został naruszony przez zaskarżone zarządzenie już w dniu wydania przedmiotowego aktu. Zarządzenie Prezydenta pozbawiło skarżącego możliwości wzięcia udziału w przetargu nieruchomości, która może poprawić warunki zagospodarowania należącej do niego nieruchomości przyległej. Wobec braku spełnienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., nieruchomość oznaczona nr 28/4 powinna być zbywana w myśl art. 37 ust. 1 u.g.n. w drodze przetargu. Przeciwnie więc do twierdzeń organu, wydane zarządzenie pozbawia skarżącego uprawnień gwarantowanych prawem i uniemożliwia ich realizację. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu, że zarządzenie będące przedmiotem skargi nie stanowi przejawu działania organu w sprawie z zakresu administracji publicznej. W świetle orzecznictwa akt wywołujący skutki cywilnoprawne (czy też zmierzający do ich wywołania w przyszłości) może równocześnie być aktem z zakresu administracji publicznej. Obie te okoliczności wzajemnie się nie wykluczają - tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 lutego 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 1522/13), który zajmując się materią uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż bezprzetargową nieruchomości, wskazał, że uchwała w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż bezprzetargową nieruchomości dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, dotyczącej gospodarowania mieniem jednostki samorządu terytorialnego (gminy). Postanowieniem z dnia 4 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 57/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił wniesioną skargę, wskazują w uzasadnieniu, że skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżonym zarządzeniem przysługującego mu indywidualnie interesu prawnego lub uprawnienia, posiadując jedynie interes faktyczny. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniósł Sz.K., po rozpatrzeniu której Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1211/16) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA wskazał m.in., że skoro art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. ustanawia możliwość zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości, jeśli może to poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości – tym samym osoba wnioskująca o zbycie takiej nieruchomości, spełniająca przesłanki określone w tym przepisie, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.. W niniejszej sprawie Sz.K., jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, wielokrotnie zwracał się do Prezydenta o sprzedanie mu nieruchomości, będącej przedmiotem wskazanego zarządzenia, co wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych pism z dnia 18 grudnia 2014 r., 2 marca 2015 r., 1 kwietnia 2015 r., 27 lipca 2015 r. oraz 8 września 2015 r.. Złożenie tych pism - w ocenie NSA - stworzyło sytuację procesową, w której doszło do aktualizacji rzeczywistego, własnego, indywidualnego i konkretnego interesu prawnego skarżącego, który winien zostać wzięty pod uwagę przez organ. Po powrocie akt do WSA we Wrocławiu sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 768/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w ustawy). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy zarządzenia Prezydenta Miasta J.G. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży gruntu niezabudowanego stanowiącego działkę nr 28/4 o powierzchni 575 m2, obręb 33, AM-1, położoną przy al. [...] w J.G. na rzecz współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 28/1 o powierzchni 299 m2, obręb 33, AM-1 położonej w J.G. przy al. [...] nr 17, na poprawę stanu zagospodarowania – w drodze bezprzetargowej. A więc jest ona objęta zakresem art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Należy również zwrócić uwagę na przepis art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. "Niewątpliwie wykładnia prawa, o której mowa w przepisie art. 190 p.p.s.a. obejmuje prawo materialne, jak i prawo procesowe." (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 3060/13, publ. LEX nr 1783681). "Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy." (wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 730/15, publ. I GSK 1498/13). "Przez ocenę prawną, o której mowa w przepisie art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji." (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13, publ. LEX nr 1769052). "Pojęcie: "wykładnia prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy interpretować przepis w przyszłości, ale także krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez WSA jest błędny. Na gruncie postanowień art. 190 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji, związany wykładnią dokonaną przez NSA, nie może powtórzyć poprzednio zajętego stanowiska w sprawie. Jest bowiem związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2214/14, publ. LEX nr 1657724). Powyższe uwagi mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem kwestie, które stanowiły podstawę odrzucenia skargi postanowieniem z dnia 4 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 57/16) zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionowane. Czyniąc zatem zadość wskazaniom zawartym w postanowieniu kasacyjnym koniecznym staje się – z pominięciem już oceny legitymizacji skarżącego do zaskarżenie zarządzenia - ocena merytoryczna zgodności zaskarżonego zarządzenia z obowiązującymi przepisami prawa. Dokonując w powyższym względzie oceny podjętego zarządzenia Sąd doszedł do przekonania, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., jednakże przepis szczególny, tj. art. 94 ust. 1 u.s.g., wyłącza takie stwierdzenie. Stąd też zachodzą przesłanki do stwierdzenia, iż zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stanowi takie naruszenie prawa, które mieści się w kategorii istotnych, rażących naruszeń. Należą do nich w szczególności podjęcie zarządzenia przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia zarządzenia o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia zarządzenia lub naruszenie procedury jego podejmowania. Należy tutaj zauważyć, że jako podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia wskazano m.in. przepisy uchwały Rady Miejskiej J.G. z dnia 16 grudnia 2008 r. ro. Nr [...] w sprawie określenia zasad zbywania nieruchomości stanowiących własność Miasta J.G. w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości (Dz. U. Woj. Doln. z 2009 r. Nr [...], poz. [...]), stanowiącej akt prawa miejscowego. Podstawą prawną uchwały stanowią przepisy art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 tej uchwały Prezydent Miasta po uzyskaniu opinii komisji merytorycznej Rady Miejskiej wyznacza do zbycia nieruchomości na poprawę zagospodarowania zbędne dla potrzeb realizacji zadań Miasta, gdy jest to uzasadnione potrzebą prawidłowego zagospodarowania terenu. Czynności przygotowawcze do zbycia nieruchomości na poprawę zagospodarowania podejmowane są z inicjatywy Prezydenta Miasta lub na wniosek o nabycie składany przez osoby uprawnione (ust. 2). W przypadku, gdy nieruchomości na poprawę zagospodarowania przylegają do dwóch lub więcej nieruchomości zabudowanych, Prezydent Miasta sporządza plan podziału gruntu i przedstawia go do zaopiniowania osobom uprawnionym, opinia nie wiąże Prezydenta Miasta odnośnie sposobu podziału (ust. 3). Jak wynika z akt sprawy zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z pominięciem procedury określonej w powołanej uchwale, a zatem z rażącym naruszeniem prawa. Istotne jest bowiem, że zainteresowanie kupnem działki nr 28/4 – oprócz skarżącego – wyraził również inny podmiot, tj. K. sp. z o.o. (właściciel nieruchomości sąsiedniej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 27/2). Ponadto, sprzedawana nieruchomość przylega do czterech zabudowanych nieruchomości, tj. działek nr 29/2, 28/1, 27/2, 16. W takiej zaś sytuacji – jak słusznie wskazał skarżący – zastosowanie znajduje § 2 pkt 3 uchwały, czego jednak nie uczyniono przy podejmowaniu zaskarżonego zarządzenia. Niezależnie od powyższego Sąd zgadza się również z zarzutami skargi, że zaskarżone zarządzenie narusza – i to w sposób istotny - art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.g.n.. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Przepis ten wprowadza generalną zasadę, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić przedmiot obrotu, pod warunkiem zastosowania przez właściwy organ wskazanego trybu postępowania, w tym przede wszystkim przeprowadzenia przetargu. Zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej możliwe jest jedynie w przypadkach wyraźnie wskazanych w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n.. Wprawdzie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. pozwala na zbywanie w drodze bezprzetargowej nieruchomości, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, jednakże skład orzekający podziela prezentowaną w orzecznictwie wykładnię, zgodnie z którą tylko wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, mogące poprawić warunki zagospodarowania jednej tylko nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, a nie mogą one być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, dopuszczalne jest jej zbycie w drodze bezprzetargowej. Dowodzi się bowiem braku podstaw dla przeprowadzania przetargu, gdy zainteresowana nabyciem nieruchomości jest tylko jedna osoba, a ratio legis przetargu sprowadza się do stworzenia równych szans wszystkim chętnym, gdy jest ich wielu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2843/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/). Wykładnia ta nie pozwala zatem na zastosowanie bezprzetargowego trybu sprzedaży nieruchomości przez jednostki samorządu terytorialnego, która ma związek funkcjonalny z więcej niż z jedną nieruchomością. Wyjątek określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie ma zastosowania w sytuacji, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków zagospodarowania nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt IV CSK 98/06, publ. LEX nr 459229, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1252/14, publ. LEX nr 1635004). Słusznie zatem wskazuje skarżący, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do sprzedaży nieruchomości będącej przedmiotem zarządzenia w trybie bezprzetargowym na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Bez znaczenia są zatem tutaj wyjaśnienia organu dotyczące przyczyn zastosowania trybu bezprzetargowego i zbycia działki nr 28/4 na rzecz członków wspólnoty mieszkaniowej budynku nr 17 przy al. [...], czy też racjonalności i zasadności kupienia działki nr 28/4 przez skarżącego. Błędne jest również powoływanie się przez organ na tzw. "niezbędność" do funkcjonowania "poprawianej" nieruchomości. Jak słusznie wskazał skarżący w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie określa się przesłanki "niezbędności" do korzystania sprzedawanego gruntu, lecz wskazuje się na możliwość poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. Sąd nie podzielił zatem twierdzeń organu, który uznał za błędne przekonanie skarżącego, iż już sama wola nabycia nieruchomości przez właściciela nieruchomości sąsiedniej przemawia za tym, że Gmina winna wziąć go pod uwagę i zorganizować przetarg. Już sama możliwość kupna nieruchomości wyklucza stosowanie trybu bezprzetargowego i nie zmienia jego nawet fakt braku zainteresowania sprzedażą właścicieli innych przyległych nieruchomości. Najistotniejszą kwestią przy rozstrzyganiu, czy konkretna działka może być zbyta na drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., jest okoliczność, czy istnieją inne nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedanie nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości. Natomiast brak reakcji właścicieli innych nieruchomości przylegających do sprzedawanej działki na informację, iż toczą się rokowania dotyczące sprzedaży tej działki, nie może oznaczać, że zwalnia to organ z obowiązku przeprowadzenia przetargu. Wręcz przeciwnie, organ, wiedząc, że kupnem nieruchomości mogą być zainteresowane inne podmioty, zamiast informować ich o toczących się rozmowach, winien podjąć działania zmierzające do sprzedania tej nieruchomości w drodze przetargu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 230/10, sygn. akt IV SA/Po 230/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/). Gmina, której przysługuje prawo własności nieruchomości, uprawniona jest do gospodarowania tym mieniem w sposób dowolny ale w granicach zakreślonych prawem, a za takie należy uznać umożliwienie wszystkim zainteresowanym na równych zasadach kupna nieruchomości gminnych. Pominięcie ich i uprzywilejowanie jednego z zainteresowanych – jak miało to miejsce przy podejmowaniu zaskarżonego zarządzenia - narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli. Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a..