II SA/Wr 77/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...].02.2017 r., nr [...] Wójt Gminy [...] na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 zm.) – dalej w skrócie: "u.g.n." oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] i [...] Nr [...] z [...].02.2003 r., po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek Z. M., zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha na działki o numerach: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha. Podział nastąpił w sposób przedstawiony na załączonym do decyzji projekcie podziału. Wnioskiem z [...].06.2018 r. P. W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) o stwierdzenie nieważności w całości ww. decyzji. W ocenie wnioskodawcy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niezastosowaniu przepisu § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 7.12.2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości (Dz.U. nr 268, poz. 2663). Wskazał, że w trakcie prac remontowych budynku, który znajduje się na działce podlegającej podziałowi okazało się, że granica nowoutworzonych działek nr [...] i [...] została źle wytyczona, gdyż geodeta dokonujący podziału nie wziął pod uwagę przebiegu ściany przeciwpożarowej wewnątrz budynku. SKO decyzją z [...].10.2018 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...].02.2007 r. SKO w uzasadnieniu stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że działka nr [...], podlegająca podziałowi, zabudowana była budynkiem mieszkalnym, a z załącznika mapowego do decyzji wynika, że podział działki [...] nastąpił wzdłuż pionowej ściany, dzieląc przedmiotowy budynek na dwie części. Część budynku znajduje się na nowo wydzielonej działce [...], a druga część na działce [...]. Obecnie działka nr [...] stanowi własność A. G. i A. G., natomiast działka nr [...] stanowi własność wnioskodawcy P. W. Ponadto Kolegium ustaliło, że zatwierdzony decyzją podział jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] i [...], co wynika z ostatecznego postanowienia Wójta Gminy [...] z [...].02.2007 r. Ponadto ustalono, że posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Rozpatrując kwestię rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Kolegium wskazało, że decyzja z [...].02.2007 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 93 ust. 1 tej ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego zaś w przypadku nieruchomości zabudowanej, ustawodawca wskazał w art. 93 ust. 3b ustawy , że jeżeli proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Ponadto Kolegium podało, że w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z 7.12.2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, które w § 4 stanowi, iż jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które mają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, odcinek granicy wewnątrz budynku przedstawia się na rzutach poszczególnych kondygnacji budynku. W tym stanie rzeczy, z uwagi na fakt, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną a jedynie ustalenie czy zostały spełnione przesłanki wynikające wprost z przepisu prawa, w tym przypadku ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium stwierdziło, że przesłanki takie zostały spełnione i wobec tego nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżył P.W. Autor skargi wniósł nie tylko o uchylenie zaskarżonej decyzji ale także decyzji Wójta [...] z [...].02.2007 r. oraz o zasądzanie od SKO w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił Kolegium błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, poprzez bezpodstawne uznanie, że projekt podziału nieruchomości - działki nr [...] spełnia warunki wskazane w tym rozporządzeniu. Ponadto autor skargi sformułował zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 85 § 1, art. 107 § 1, art. 156 k.p.a., polegające m.in. na brak zebrania w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, nie uwzględnieniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, nie ustaleniu stanu faktycznego sprawy w zakresie przebiegu ścian przeciwpożarowych wewnątrz budynku między działkami gruntu nr [...] i [...], a tym samym nie ustalenia prawidłowego przebiegu granicy między tymi działkami wewnątrz budynku, co stanowi istotę sprawy, nierozpoznaniu sprawy odnośnie zarzutu upływu terminu w zakresie żądania stwierdzenia nieważności decyzji, a także uznaniu braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...].02.2007 r., w tym uznaniu, że wydanie tej decyzji z naruszeniem § 4 rozporządzenia nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko skarżącego, co do konieczności uwzględnienia przy dokonywaniu podziału nieruchomości zabudowanej oznaczonej jako działka nr [...], warunków określonych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 7.12.2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. W tym konkretnym przypadku, rzeczona nieruchomość była zabudowana budynkiem (budynkami), przez który przebiega granica wydzielonych działek nr [...] i [...]. Z objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].02.2017 r. nie wynika jednak, czy owe budynki posiadały ścianę wspólną, czy też ściany osobne i czy miały one charakter oddzielenia przeciwpożarowego, czy też była to ściana lub ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu. Pozwoliłoby to na stwierdzenie czy budynki te stanowią całość konstrukcyjną, czy też były to budynki samodzielne w sensie budowlanym. Takie ustalenia, decydujące o przebiegu granicy, istotne w chwili dokonywania podziału nieruchomości, stosownie do treści ust. 2 § 4 rozporządzenia, powinny być przedstawione na rzutach poszczególnych kondygnacji. Z przekazanych sądowi akt administracyjnych, wbrew twierdzeniu Kolegium, nie można zatem stwierdzić, że proponowany i zatwierdzony decyzją z [...].02.2017 r. projekt podziału budynku znajdującego się na działce [...] przebiegał wzdłuż pionowej ściany budynku znajdującego się na działce podlegającej podziałowi. Nie wynika to w żaden sposób i nie zostało oznaczone na załączniku mapowym do decyzji z [...].02.2007 r. Załącznikiem do decyzji jest jedynie projekt podziału nieruchomości – wykaz zmian gruntowych oraz mapa z projektem podziału nieruchomości. Skoro natomiast wskazanym w § 4 ust. 2 rozporządzenia dokumentem obrazującym przebieg odcinka granicy wewnątrz budynku są rzuty poszczególnych kondygnacji budynku oznacza to, że taki dokument był niezbędny w postępowaniu podziałowym, w przypadku opisanym w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Przyjdzie przy tym zauważyć, że w dacie wydawania decyzji z [...].02.2007 r. nie obowiązywał powołany przez Kolegium, jako wzorzec kontroli tej decyzji, przepis art. 93 ust. 3b u.g.n. Przepis ten wszedł bowiem w życie dopiero z dniem [...].10.2007 r. Rozpatrując zatem przesłanki wystąpienia rażącego naruszenia prawa konieczne było rozważenie przez Kolegium – wyłącznie w oparciu o normę prawną zawartą w § 4 ust. 2 w związku z ust. 1 tego przepisu okoliczności związanych z podnoszonym przez skarżącego zagadnieniem nieprzebiegania granicy podziału zgodnie z osią ściany oddzielenia przeciwożarowego. Z tych też powodów decyzja Kolegium była nie tylko przedwczesna ze względu na pobieżną ocenę materiału aktowego ale także wadliwa w stopniu zobowiązującym Sąd do jej uchylenia. Nie podlega dyskusji fakt, że rozpoznawana sprawa jest sprawą z kategorii postępowań nadzwyczajnych i przyjmuje się, że w takim przypadku przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Niemniej jednak, w razie naruszenia normatywnego wzorca działania opisanego w § 4 ust. 2 rozporządzenia (w tym zakresie Sąd nie ma żądnych wątpliwości, że załącznik do decyzji z [...].02.2017 r. nie tylko nie zawiera przedstawienia odcinka granicy wewnątrz budynku na rzutach poszczególnych kondygnacji ale również nie pozwala w sposób kategoryczny stwierdzić, że podział nastąpił wzdłuż pionowej ściany), oceniać należy charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa musi być konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale również z daty orzekania przez organ nadzorczy. W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem Kolegium będzie zatem rozważanie i ocenienie zastosowania w sprawie przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 k.p.a. w postaci przeszkody prawnej w wyeliminowaniu decyzji podziałowej z obrotu prawnego w sytuacji, gdy powstałe z podziału działki zostały następnie zbyte w wyniku umowy sprzedaży na rzecz osób trzecich. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza bowiem sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: przestał istnieć podmiot, którego prawo dotyczyło lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu) albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (vide: wyrok NSA z 13.01.2016 r. sygn. akt I OSK 2074/14). Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, bo skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, będzie nieodwracalny (vide: uchwała Sądu Najwyższego z 28.05.1992 r. sygn. akt III AZP 4/92). Nieodwracalność skutków prawnych decyzji podziałowej nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2.08.2016 r. sygn. akt I OSK 848/16, bezpośrednim skutkiem prawnym podziału nieruchomości jest utworzenie nowych bytów ewidencyjnych - nowych odrębnych działek gruntu o określonych numerach i granicach. Dopóki właścicielem nowotworzonych działek pozostaje jedynie właściciel (lub współwłaściciele) działki podlegającej podziałowi, nie ma podstaw, aby przyjąć, że skutek prawny decyzji podziałowej ma charakter nieodwracalny. Ewentualne wycofanie decyzji podziałowej z obiegu prawnego prowadzi bowiem do przywrócenia poprzedniej numeracji oraz poprzedniego wpisu do ewidencji podziałowej działki, bez wpływu na istotę przysługującemu właścicielowi prawa własności. Jednak jak wskazał NSA, odmiennie należy ocenić skutki prawne decyzji podziałowej, jeżeli w efekcie dalszego obrotu prawnego poszczególne działki stały się własnością różnych podmiotów, zwłaszcza jeśli nabywców chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przyjęcie, że stwierdzając nieważność decyzji podziałowej, organ administracji publicznej mógłby pozbawić nowych właścicieli własności nabytych przez nich konkretnych działek i ewentualnie uczynić z nich współwłaścicieli w bliżej nieokreślonych udziałach działki pierwotnej, stanowi oczywiste naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego nie sposób uzasadnić na gruncie zasady praworządności. Dlatego w przypadku zmiany stosunków własnościowych dotyczących podzielonych działek, skutek prawny decyzji podziałowej należy uznać za nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Brak jest, bowiem możliwości odwrócenia skutków prawnych decyzji podziałowej i powrotu do sytuacji, w której przedmiotowe nieruchomości stanowiły jedną nieruchomość (tak też WSA w Bydgoszczy w wyroku z 8.08.2018 r., sygn. akt II SA/Bd 156/18). Zdaniem składu orzekającego, taki właśnie przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie albowiem wydzielone w wyniku geodezyjnego podziału działki gruntu zostały zbyte na rzecz innych osób, które mają obecnie status stron postępowania - działka [...] na rzecz A. D. G. i A. G., działka nr [...] na rzecz P. W. oraz działka nr [...] na rzecz P. C. Zatem osoba wnioskująca o wydanie decyzji, Z. M. nie jest już właścicielem, jakiejkolwiek części działki powstałej po podziale działki nr [...]. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 156 § 1 pkt 2 w związku z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 7.12.2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.