II SA/Wr 770/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Tadeusz Kuczyński Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska Protokolant: apl. prok. Dariusz Brodzisz po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (Znak: [...]) Starosta J., powołując się na art. 37l, art. 37j ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) i art. 104 kpa, odmówił skarżącemu J. B. przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r. z uwagi na niespełnienie wymogów ustawowych do jego pobierania. W uzasadnieniu organ I instancji, przytoczywszy treść art. 37j ust. 1 i ust. 1a oraz art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stwierdził, iż skarżący udokumentował okres uprawniający do zasiłku przedemerytalnego wynoszący [...] lat i [...] dni, w tym w warunkach szczególnych [...] lat, [...] miesiące i [...] dzień. Starosta podniósł, iż suma okresów zaliczanych jest niewystarczająca do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego i zaznaczył, że brak jest podstaw do zaliczenia ostatniego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych od [...] r. do [...] r. jako okresu uprawniającego, przy czym nawet w takim przypadku suma okresów uprawniających byłaby niższa od 30 lat. Organ I instancji wskazał ponadto, że w dniu złożenia podania o przedmiotowy zasiłek skarżący nie spełniał wymogów określonych w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy do przyznania prawa do zasiłku. Odwołując się od tej decyzji J. B. wskazał na wszystkie swoje okresy zatrudnienia oraz okresy, kiedy pobierał zasiłek dla bezrobotnych i zarzucił, że do okresu jego stażu nie wliczono okresów pobierania zasiłku dla bezrobotnych, po doliczeniu których posiada okres uprawniający do emerytury wynoszący [...] lat i [...] dni. Skarżący powołał się przy tym na art. 30 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 37j ust. 1 i 2 w związku z art. 37l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na art. 37j oraz art. 37l ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu podkreślił, iż prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje na wniosek osobie, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku posiadała lub spełniła warunki do jego nabycia, przy czym zasiłki przedemerytalne przysługują od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tego uprawnienia. Zasiłek przedemerytalny może zatem nabyć osoba, która dokonała rejestracji w urzędzie pracy i jednocześnie posiada stosowny staż zatrudnienia, a prawo do tego świadczenia przyznaje się od kolejnego dnia po dniu rejestracji, bądź osoba, która pobiera jeszcze zasiłek dla bezrobotnych, a w dniu złożenia wniosku wykazała, że spełniła dodatkowe warunki do nabycia zasiłku przedemerytalnego. Może to w szczególności nastąpić poprzez uzupełnienie stażu pracy kolejnymi świadectwami potwierdzającymi zatrudnienie. W tym przypadku prawo do zasiłku przedemerytalnego przyznaje się od następnego dnia po dniu złożenia wniosku. Powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy Wojewoda stwierdził, iż skarżący w dniu złożenia wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, to jest w dniu [...] r., figurował w ewidencji PUP w J. G. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Prawo to utracił bowiem z dniem [...] r. z powodu upływu okresu jego pobierania. Wskazując na normę art. 37l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu organ II instancji podał, iż fakt figurowania w ewidencji organu zatrudnienia bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych stanowił główną przyczynę odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Niezależnie od powyższego organ II instancji dodatkowo wyjaśnił, że w roku [...] do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego zaliczało się okres aktualnie pobieranego zasiłku - nie przerywanego poszczególnymi rejestracjami, czyli okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych od dnia rejestracji do dnia złożenia wniosku o zasiłek przedemerytalny. Tym samym osobie, która składała wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego do łącznego stażu pracy doliczano okres pobierania "zwykłego" aktualnego okresu zasiłkowego. Wojewoda wskazał następnie, że nie dolicza się do stażu pracy wszystkich okresów przebywania na zasiłku dla bezrobotnych. Podkreślił przy tym, iż powoływany przez skarżącego w odwołaniu art. 30 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dotyczy okresów pracy wymaganych do nabycia lub zachowania uprawnień pracowniczych - a nie uprawnień bezrobotnych - oraz okresów składkowych w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Organ odwoławczy podkreślił, że - stosownie do pominiętego przez skarżącego ust. 2 art. 30 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - okresów pobierania zasiłków nie wlicza się jednak do okresów wymaganych do nabycia prawa i długości pobierania zasiłku. Tym samym - zdaniem Wojewody - "jeżeli osoba bezrobotna wielokrotnie korzysta ze świadczeń wypłacanych przez powiatowe urzędy pracy nie może rościć jednocześnie, aby te okresy były uznawane za okresy zwiększające łączny staż pracy". Na powyższą decyzję J. B. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej niezgodność z prawem. W motywach skargi stwierdził, że udokumentował okres uprawniający do emerytury wynoszący [...] lat i [...] dni. W jego ocenie kwestionowane decyzje nie są zgodne z prawem, ponieważ "przyjęto stan prawny na dzień złożenia wniosku [...], a nie faktyczny stan prawny na dzień wyczerpania prawa do zasiłku dla bezrobotnych [...]". Zdaniem skarżącego organy niezgodnie z wolą ustawodawcy interpretują art. 37j przyjmując, że okres uprawniający do emerytury to staż pracy, a nie okres pracy uwzględniony w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach (Dz.U. Nr 162, poz. 1118), w którym to akcie prawnym normując w art. 6 okresy składkowe i w art. 7 okresy nieskładkowe, do okresu składkowego zaliczono zasiłek dla bezrobotnych. Skarżący podniósł ponadto, że w czasie otrzymywania zasiłku dla bezrobotnych od [...] r. do [...] r., to jest przed utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania, posiadał okres uprawniający do emerytury [...] lat i [...] dni. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. W nadesłanym do Sądu piśmie z dnia [...] r. skarżący wywodził, że w czasie pobierania zasiłku dla bezrobotnych do dnia [...] r. spełniał wszystkie wymagane przez ustawę warunki konieczne do otrzymania prawa do zasiłku przedemerytalnego, w tym odpowiedni staż pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) mające zastosowanie w czasie wydawania kwestionowanych decyzji. Stosownie do art. 37j ust. 1 pkt 2 tej ustawy zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Warunki określone w cytowanym przepisie muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że niespełnienie choćby jednego z nich uniemożliwia przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. W myśl art. 37l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego przysługuje na wniosek osobie, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku lub zasiłku przedemerytalnego posiadała lub spełniła warunki do ich nabycia, przy czym do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego zalicza się okres aktualnie pobieranego zasiłku (ust. 1). Zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne przysługują od następnego dnia po dniu zarejestrowania się uprawnionej osoby w powiatowym urzędzie pracy albo od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień (ust. 2). W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że skarżący przepracował ponad [...] lat w warunkach szczególnych i w czasie orzekania przez organy administracyjne był bezrobotny bez prawa do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania. Istota sporu sprowadza się do tego, czy w czasie pobierania zasiłku dla bezrobotnych skarżący posiadał okres uprawniający do zasiłku wynoszący [...] lat. Zdaniem skarżącego posiada on wymagany przez ustawę okres [...] lat, bowiem sumując wszystkie okresy jego zatrudnienia oraz okresy, kiedy pobierał zasiłek dla bezrobotnych, w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych posiadał on okres uprawniający do emerytury wynoszący [...] lat i [...] dni. Nie kwestionując powyższego należy zauważyć, iż zgodnie z art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury (podkr.WSA), jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku (podkr.WSA) wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku (podkr.WSA) wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Analizowany przepis rozgranicza "okres uprawniający do emerytury", będący ogólnym warunkiem wymaganym przez ustawę, aby móc ubiegać się o zasiłek przedemerytalny zarówno na podstawie pkt 1, jak i pkt 2, od "okresu uprawniającego do zasiłku", będącego warunkiem szczególnym, różnicującym omawiany wymóg ustawowy w zależności od płci osoby ubiegającej się o przedmiotowy zasiłek oraz od charakteru lub warunków wykonywanej pracy. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie zasiłku przedemerytalnego ma zatem ustalenie, co stanowi "okres uprawniający do zasiłku" w rozumieniu art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Rozważając powyższy problem należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ilekroć w przepisach tej ustawy jest mowa o zasiłku - oznacza to zasiłek dla bezrobotnych. Skoro zatem art. 37j ust. 1 w pkt 1 i 2 posługuje się terminem "okres uprawniający do zasiłku", to oznacza to "okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych". Wbrew sugestiom skarżącego nie jest to więc "okres uprawniający do zasiłku przedemerytalnego", odmienny od okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, będący w istocie okresem uprawniającym do emerytury. Pojęcie "okresu uprawniającego do zasiłku" zostało sprecyzowane w art. 24 ust. 2 cytowanej ustawy. W myśl tego przepisu bezrobotnemu, którego łączne okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności, wymienione w art. 23 ust. 1 pkt 2, oraz okresy, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5, zwane dalej "okresem uprawniającym do zasiłku", wynoszą do 5 lat, przysługuje zasiłek w wysokości 80% kwoty zasiłku określonego w ust. 1. Przepis art. 24 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zawiera zatem w istocie definicję terminu "okres uprawniający do zasiłku" i pod pojęciem tym rozumie "łączne okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności, wymienione w art. 23 ust. 1 pkt 2, oraz okresy, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5". Żaden z tych okresów nie jest okresem pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Podnieść ponadto należy, iż - jak trafnie wskazał w motywach swojej decyzji Wojewoda D. - dopiero w roku [...], a więc w czasie, gdy skarżący utracił już prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania, do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego zaliczało się okres aktualnie pobieranego zasiłku i wówczas osobie, która składała wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego do łącznego stażu pracy doliczano okres aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych. Organ odwoławczy prawidłowo przy tym wskazał, że nie doliczało się do stażu pracy wszystkich okresów przebywania na zasiłku dla bezrobotnych, a jedynie okres ostatni. Dlatego też, nawet gdyby zaliczyć skarżącemu do wymaganego "okresu uprawniającego do zasiłku" okres ostatniego pobieranego zasiłku dla bezrobotnych, suma wszystkich zaliczonych okresów nie osiągnęłaby 30 lat. Wojewoda słusznie też nadmienił, iż powoływany przez skarżącego w odwołaniu art. 30 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dotyczy okresów pracy wymaganych do nabycia lub zachowania uprawnień pracowniczych - a nie uprawnień bezrobotnych - oraz okresów składkowych w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Organ trafnie przy tym podniósł, że - stosownie do art. 30 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - okresów pobierania zasiłków nie wlicza się do okresów wymaganych do nabycia prawa i długości pobierania zasiłku. Podkreślić w tym miejscu wypada, że przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zawierają kompletną regulację kwestii okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, wraz z okresami zaliczalnymi do tego okresu (por. np. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 475/98 - LEX nr 41861) i nie mogą być w tym zakresie "uzupełniane" przez regulacje zawarte w innych aktach prawnych. Unormowania zawarte w przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dotycząc zagadnień regulowanych w tym akcie prawnym nie przesądzają tym samym o ewentualnej możliwości zaliczenia konkretnych okresów aktywności zawodowej danych osób, czy też innych okresów wymienianych w innych przepisach, do okresów, od których zależą uprawnienia wynikające z odrębnych aktów prawnych (np. emerytalnych). To, że dany okres nie podlega zaliczeniu do "okresu uprawniającego do zasiłku" w rozumieniu przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie wyklucza, iż może być on zaliczony do okresów, o których mowa w innych ustawach. Jednocześnie to, że dany okres podlega zaliczeniu do okresów, o których mowa w innych ustawach, nie przesądza o możliwości zaliczenia go do "okresu uprawniającego do zasiłku" w rozumieniu przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W tej sytuacji organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że skarżący nie spełniał wszystkich wymogów ustawowych koniecznych do uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego, a ponieważ obowiązująca wówczas ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wymagała łącznego ich spełnienia, fakt, że skarżący część z tych warunków spełniał, legitymując się w szczególności przeszło [...] -letnim okresem zatrudnienia w szczególnych warunkach i przeszło [...] -letnim okresem uprawiającym do emerytury (ale nie do zasiłku), nie był wystarczający do przyznania mu prawa do wnioskowanego zasiłku. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły prawo w stopniu wymagającym usunięcia ich z obrotu prawnego. Podkreślić ponownie należy, iż sąd administracyjny jest właściwy jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i nie ma prawa oceniania jej pod innymi względami. Dlatego też stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem, bądź też nie narusza prawa w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego, nie ma możliwości poddawania jej ocenie pod kątem słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Mając na względzie powyższe - zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.