II SA/Wr 770/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbiórce fragmentu drogi oddala skargę w całości. W wyniku zawiadomienia pochodzącego od firmy [...] sp. z o.o. – właściciela działki nr [...], na której zlokalizowana jest myjnia samochodowa, w sprawie podejrzenia wykonywania robót budowlanych bez zezwolenia przez K. J. (dalej: strona, skarżący lub inwestor), polegających na rozkopaniu fragmentu drogi dojazdowej na działkach nr [...],[...],[...] i [...] w miejscowości [...] (należących do inwestora), pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: organ I instancji lub w skrócie PINB) przeprowadzili w dniu [...].08.2017 r. kontrolę w/w inwestycji. W jej wyniku ustalono, że w dniu [...].07.2017 r. K. J. dokonał rozbiórki drogi o szerokości około 6,5 m i długości około 90 m, we wskazanej powyżej lokalizacji, stanowiącej dojazd do myjni samochodowej należącej do spółki zgłaszającej zawiadomienie. Rozebrany fragment wykonany był z kostki betonowej z krawężnikiem. Inwestor na ich wykonanie nie posiadał decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. W związku z powyższymi ustaleniami PINB zawiadomieniem z dnia [...].08.2017 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozbiórki fragmentu drogi. Wydanym w tym samym dniu postanowieniem nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: "u.p.b."), art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1257, ze zm., dalej: "k.p.a.") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na rozbiórce opisanego fragmentu drogi, wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę i nakazał inwestorowi odpowiednie zabezpieczenie budowy. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że droga zlokalizowana na wymienionych powyżej działkach, stanowiąca dojazd do myjni samochodowej jest drogą wewnętrzną, tj. budowlą będącą obiektem liniowym (art. 3 pkt 3 i 3a u.p.b., która zgodnie z art. 3 pkt 6 i 7 w zw. z art. 28 ust.1 u.p.b. wymaga pozwolenia na budowę, gdyż nie jest wymieniona ani w art. 29 ani w art. 30 u.p.b. Dalej przywołując treść art. 31 u.p.b. organ I instancji stwierdzi, że rozbiórka opisanego fragmentu drogi, wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na rozbiórkę. Decyzji takiej inwestor nie posiada. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez K. J., [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej: DWINB), postanowieniem nr [...] z dnia [...].09.2017 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji omówił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przepis art. 31 i art. 50 i art. 51 u.p.b. mające zastosowanie w sprawie. Wskazał, że utrzymane w mocy postanowienie zostało wydane z uwagi na to, że inwestor wykonuje rozbiórkę drogi, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, w którym jego autor powołując się na treść protokołu z oględzin, gdzie stwierdza się, że doszło do rozebrania "utwardzenia" a nie drogi wewnętrznej, które to określenie pojawiło się dopiero w zaskarżonym postanowieniu, organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem pod pojęciem "droga" należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę, wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie dla poruszania się ludzi i zwierząt. Choć ustawa – prawo budowlane nie definiuje pojęcia "droga", jednakże art. 3 pkt 3 i 3a u.p.b. wskazuje, że droga jest budowlą, a zatem pojęciem szerszym aniżeli to, które definiuje ustawa o drogach publicznych. DWINB uznał za niecelowe i pozostające bez wpływu na obecne postępowanie, zaliczenie jako materiału dowodowego akt postępowania związanego z udzieleniem [...] sp. z o.o. zezwolenia na wykonanie drogi. Takie stanowisko organ odwoławczy uzasadnił tym, że przedmiotem postępowania jest droga dojazdowa, której rozbiórki dokonała strona. Wbrew twierdzeniem żalącej się strony, nie jest to utwardzenie, ponieważ o charakterze wykonanych robót budowlanych i powstałej w ich konsekwencji konstrukcji decyduje przede wszystkim funkcji tego przedmiotu a nie nazwa określona przez inwestora. Funkcją inwestycji jest umożliwienie swobodnego dojazdu do działki nr [...]. Ponadto organ II instancji stwierdził brak podstaw do zwieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy toczącej się przez sądem powszechnym, z powództwa [...] sp. z o.o. o przywrócenie naruszonego posiadania. Powołując się na przepis art. 97 k.p.a. organ uznał, że żadna z wymienionych w tym przepisie okoliczności nie zachodzi w sprawie. Zagadnienia poruszane w postępowaniu sądowym nie stanowią zagadnienia wstępnego do niniejszego postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł K. J. Autor skargi zarzucił DWINB naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., poprzez uznanie, że utwardzona część działek nr [...],[...],[...] i [...] stanowi drogę a nie utwardzenie powierzchni gruntu będące urządzeniem budowlanym, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że jego rozbiórka wymaga decyzji pozwolenia na rozbiórkę. Ponadto sformułowano zrzut naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez: naruszenie art. 136 k.p.a., art. 144, art. 77 § 1, art. 140 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, tj. brak ustalenia w toku prowadzonego postępowania czy na przeprowadzenie inwestycji w postaci dojazdu do myjni zostało wydane pozwolenie na budowę; art. 97 § 1 pkt 4, art. 140 i art. 144 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania podlegającego obligatoryjnemu zawieszeniu z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym; art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 107 § 3 k.p.a., art. 140 i art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji i brak zbadania w postępowaniu drugiej instancji zarzutów zawartych w zażaleniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia PINB ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Na poparcie zarzutów skargi jej autor przedstawił rozbudowana argumentację. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia [...].02.2018 r. stanowiącym odpowiedź uczestnika postępowania na skargę, [...] sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowa legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie narusza ono - wbrew zarzutom skargi – przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd podziela zasadniczo ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].08.2017 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce fragmentu drogi, wykonywanych bez wymaganej decyzji pozwolenia na rozbiórkę i nakazujące wykonanie zabezpieczeń terenu budowy. Kwestią sporną w niniejszej sprawie była ocena, czy w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z taką rozbiórką, wykonywanych bez wymaganej decyzji pozwolenia na rozbiórkę zaistniały przesłanki do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Na wstępie wyjaśnić należy, że wstrzymanie robót budowlanych stanowi etap (fazę wstępną) postępowania, w ramach którego badana jest ich legalność. Rozstrzygnięcie takie ma charakter incydentalny, gdyż nie rozstrzyga merytorycznie sprawy co do istoty, a jedynie kwestie wpadkowe. Stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Przepis ten dotyczy tym samym robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wydając w takiej sytuacji postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, organ jest zobowiązany wskazać przyczynę wstrzymania robót, a także określić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń dotychczas wykonanych prac (art. 50 ust. 2 u.p.b.). Istotnym w sprawie jest zatem podkreślenie trybu wydania kwestionowanego postanowienia. "Wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 stanowi wszczęcie postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1. Przepisy art. 50 mają charakter incydentalny i prewencyjny, są związane z przepisami art. 51. W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 50 ust. 1 nie rozstrzyga się sprawy ani jej nie kończy, to może mieć miejsce dopiero w dalszej części postępowania, kiedy zostanie wydana jedna z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1" - cytat za A. Glinieckim w: Komentarz do art. 50 p.b., publ. Lex/el. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie omawianego przepisu stanowi fazę wstępną tak wszczętego postępowania i okoliczności będące podstawą wstrzymania wymagają dopiero dogłębnego wyjaśnienia i potwierdzenia w postępowaniu dowodowym. W przypadku uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wkroczyć z ingerencją i podjąć odpowiednie działania. Postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma w związku z powyższym charakter zabezpieczający w interesie publicznym. Przedstawione w tym miejscu rozważania mają kluczowe znaczenie dla oceny zasadności zarzutów skargi. Przyjdzie zauważyć, że tożsame zarzuty skarżący sformułował w skardze na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. (sprawa zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt II SA/Wr 73/18). Potwierdza to pogląd, że są one adekwatne do drugiej fazy postępowania naprawczego, które zakończyło się wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego. Poza zatem zarzutem dotyczącym błędnego uznania, że utwardzona cześć działki stanowi drogę, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że jej rozbiórka wymaga decyzji, sformułowano zarzut polegający na braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym nie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego na okoliczność czy na przeprowadzenie inwestycji w postaci dojazdu do myjni zostało wydane pozwolenie na budowę, co ma powodować niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto autor skargi zarzucił organowi brak zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym. Tak sformułowane zarzuty wskazują na niedostrzeżenie istoty postanowienia o wstrzymaniu robót i jego roli w postępowaniu naprawczym. Wydanie takiego postanowienia jest wstępnym elementem wszczynającym postępowanie naprawcze. Wówczas organ ocenia jedynie w sposób potencjalny zaistnienie przesłanki braku uprawnienia do prowadzenia prac w postaci braku pozwolenia na rozbiórkę. Kwestia ta podlega właściwej weryfikacji na dalszym etapie, który prowadzi do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 u..b. lub ewentualnie umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia, że nie zachodzą podstawy do wydania takiej decyzji. W sposób oczywisty, na tym wstępnym etapie wymaga się od organu nie udowodnienia, ale wykazania uprawdopodobnienia zaistnienia wskazanej przesłanki do wydania postanowienia, co organ winien umotywować w postanowieniu. Nie może zatem być mowy o naruszeniu przepisów w zakresie postępowania dowodowego, którego na tym etapie (przed wydaniem postanowienia) organ nadzoru nie prowadził (opierał się na informacjach z oględzin i oświadczeniu inwestora o braku legitymowania się pozwoleniem na rozbiórkę). Nie można wobec tego zarzucać organowi braku wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, skoro ustalenie stanu faktycznego ma nastąpić dopiero w drugim etapie postępowania naprawczego. Z tych samych powodów bezzasadny pozostaje zarzut dotyczący braku zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w tym samym dniu, w którym wystosowano do strony zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowanie. Kwestia zawieszenia postępowania była więc dopiero przedmiotem badania organu. Odnosząc się natomiast do zarzutu polegającego na braku zbadania w postanowieniu organu II instancji zarzutów zawartych w zażaleniu, wskazać należy, że organy II instancji wykazał, że prowadzone roboty budowlane wykonywane są bez pozwolenia na rozbiórkę, co przyznał inwestor, a zatem zaszły wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 1 u.b.b. okoliczności faktyczne uzasadniające wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W tym zakresie organ rozpoznający zażalenie przedstawił stosowną argumentację. Wbrew zarzutom skargi organ odniósł się do poszczególnych zarzutów zażalenia, w tym dotyczących kwalifikacji prawnej rozbieranego fragmentu drogi. Badając prawidłowość zastosowania przez organ I instancji art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., organ odwoławczy nie mógł prowadzić postępowania wyjaśniającego i dowodowego, przewidzianego dla dalszej fazy postępowania naprawczego, zastępując w tym organ I instancji. Z powyższych względów, podjęte w sprawie zaskarżone postanowienia należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze zmierzające do podważenia ustaleń, które zasadniczej części przynależą do drugiej fazy postępowania naprawczego organów są niezasadne. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień w świetle prawa materialnego i procesowego. Powyższemu nie przeczy odmienna ocena stanowiska orzekających organów na temat konieczności zbadania podstaw prawnych inwestycji w postaci dojazdu do myjni, czemu Sąd dał wyraz w wyroku z dnia 13.06.2018 r. (sprawie o sygn. akt II SA/Wr 73/18), co oznacza, że w niniejszej sprawie nie stwierdzono takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawia art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.