II SA/Wr 772/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu robót budowlanych oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją nr [...] z dnia [...] roku stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją PINB dla miasta W. z dnia [...] roku na E. S. i M. W. w sprawie przebudowy budynku przy al. [...] we W.. Od decyzji tej odwołała się B. M.. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) po rozpatrzeniu odwołania B. M. od opisanej decyzji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na uzasadnienie organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. (dalej: PINB) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku przy al. [...] we W.. W toku postępowania ustalono, że w w/w budynku wykonano roboty budowlane polegające na przebudowie lokalu mieszkalnego nr 1 i części budynku przynależnych do w/w lokalu, obejmującej wykonanie otworu w ścianie nośnej celem połączenia kuchni i pokoju, powiększeniu otworu okiennego w aneksie kuchennym 4: ='ów otworu drzwiowego, budowie instalacji gazowej dla potrzeb lokalu nr 1, w budynku wykonano również roboty budowlane polegające na remoncie tj. e aodłóg drewnianych i izolacji stropu w lokalu nr 1 oraz docieplono budynek. Z tym jednak, że z uwagi na legalne wykonanie robót budowlanych związanych z dociepleniem roboty te nie zostały objęte w/w postępowaniem. Stwierdziwszy przebudowę budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także niezgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi oraz w zii. . powiększenia otworu w ścianie zewnętrznej oraz wewnętrznej instalacji 5K: t w sposób mogący stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. celem doprowadzenia wykonanych robót w przedmiotowym budynku do stanu zgodnego z prawem przebudowy budynku przy al. [...] we W. następujących robót:— wzmocnienia nadproża nad otworem w aneksie kuchennym w zewnętrznej ścianie budynku poprzez wbudowanie od strony aneksu belki walcowanej 1120, a następnie połączenia jej kątownikami rówi 45x45x5 ze stalową belką dwuteową 1120. Nowa belka powinna mieć długość ok. 185 cm w celu zapewnienia | oparcia na ścianie, — zabezpieczenia otworu w aneksie kuchennym wykonanej zewnętrznej budynku balustradą o wysokości co najmniej 0,9 m (mierząc poręczy do posadzki pomieszczenia aneksu). Wypełnienie pionowej balustrady należy wykonać w sposób zapewniający skuteczną ochronę przed wypadnięciem osób, — wymiany zdeformowanych przewodów instalacji gazowych miedzianych na nowe, — wymiany uchwytów z tworzyw sztucznych do mocowania gazowej na uchwyty z materiałów niepalnych mocowane do przegród ; kołków metalowych. Uchwyty należy rozmieścić w sposób zapewniając mocowanie przewodów gazowych do przegród budowlanych, — wykonania tulei ochronnych przy przejściach instalacji gaz przegrody budowlane wypełnionych elastycznym uszczelniaczem, — zapewnienia dostępu do przewodów gazowych celem przeprowadzenia okresowych kontroli poprzez demontaż istniejącej zabudowy z płyt g-k lub v\ otworów rewizyjnych,— wykonania szczelnego oddzielenia źródeł światła w ZĆ sufitowej od przestrzeni rury gazowej poprzez wykonanie ścianki szczi zastosowanie opraw gazoszczelnych, — zwentylowanie pomieszczenia piwnicznego, w którym zaistniał kocioł gazowy dla potrzeb lokalu nr 1 z indywidualnym przewodem wyprowadzonym ponad dach budynku, na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczeniem zakłóceniem ciągu. Przewód wentylacyjny winien posiadać powierzchnię co najmniej 0,016m" oraz najmniejszy wymiar przekroju co najmniej 0,1 m o wykonany z materiałów niepalnych, — wykonania otworu dla dopływu powietrza do pomieszczenia piwnicznego, w którym zainstalowano kocioł gazowy, — zwentylowania pomieszczenia aneksu kuchennego dwoma odrębnymi przewodami wyprowadzonymi ponad dach budynku, na wysokość zabezpieczenia przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Każdy przewód wentylacyjny winien posiadać powierzchnię przekroju co najmniej 0,016m2 oraz najmniejszy w przekroju co najmniej 0,1 m oraz być wykonany z materiałów niepalnych. Do jednego z przewodów należy podłączyć okap wywiewny nad trzonem kuchennym, — zamurowania otworu wentylacyjnego w ścianie zewnętrzni pomieszczeniu łazienki. Wyszczególnione roboty budowlane należało wykonać zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i przepisami, pod nadzorem osób o odpowiednim przygotowaniu zawodowym, posiadających uprawnienia budowlane odpowiednie do rodzaju specjalności oraz przynależnych do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa zapewniając bezpieczeństwo prowadzenia robót. O zakończeniu robót należy powiadomić PINB dla miasta W. załączając odpowiednie oświadczenia i dokumenty. W dniu 29 listopada 2016 roku, roku pracownicy PINB dla miasta W. przeprowadzili czynności oględzin i kontroli w sprawie sprawdzenia wykonania robót nakazanych w/w rozstrzygnięciem i stwierdzili, że niewidoczna jest konstrukcja nadproża nad otworem w aneksie kuchennym (z uwagi na zakrycie jej wyprawą tynkarską), niemniej jednak brak jest spękań czy zarysowań w obrębie tego otworu. W lokalu nr 1 wymieniono przewody instalacji gazowej na nowe, miedziane, wraz z wymianą uchwytów na metalowe. W ścianie widoczna jest tuleja ochronna przy przejściu instalacji gazowej. Cała instalacja gazowa w lokalu nr 1 została odsłonięta (nie jest zabudowana) i nie przebiega przy źródłach światła czy innych instalacjach. Zamurowano otwór wentylacyjny w zewnętrznej ścianie łazienki. Wykonano nowy przewód dla wentylacji łazienki, który poprowadzono przez pomieszczenie aneksu kuchennego i wyprowadzono na zewnątrz budynku przez ścianę, a następnie ponad dach. Wykonano również dwa nowe przewody wentylacyjne poprowadzone ponad dach, z blachy ocynkowanej, dla potrzeb wentylacji aneksu kuchennego, do jednego z nich wpięto okap nad kuchenką gazową. Przewody zostały wykonane z rur o średnicy 16 cm. Nowe przewody wentylacyjne poprowadzone przy zewnętrznej ścianie elewacji tylnej budynku zostały obudowane obudową wyprowadzoną ponad dach, na wzór komina. W pomieszczeniu piwnicznym kocioł gazowy jest wpięty do przewodu kominowego w ścianie kominowej, obok drugi przewód wykorzystano dla wentylacji pomieszczenia piwnicznego z kotłem. W ścianie zewnętrznej udrożniono otwór dla dopływu powietrza. W piwnicy przewody instalacji gazowej poprowadzone są po wierzchu ścian. Zabezpieczono otwór (portfenetr) w aneksie kuchennym stalową balustradą przyspawaną na stałe do stalowych obejm - mocowań balustrady do ściany budynku. W związku z przeprowadzoną w dniu 31 marca 2017 roku kontrolą w sprawie sprawdzenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB dla miasta W. nr [...] z dnia [...] roku w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy Al. [...] we W., stwierdzono, że zabezpieczono otwór (portfenter) w aneksie kuchennym balustradą metalową. Przewody wentylacyjne poprowadzone po elewacji tylnej budynku zostały zabudowane. Do protokołu załączono także oświadczenie architekta J. M. z dnia 25 listopada 2016 roku o wykonaniu montażu nowego nadproża z dwuteowników I 120 nad drzwiami kuchennymi oraz wykonanie przebić w ścianach konstrukcyjnych pod przewody wentylacyjne kuchni i łazienki zgodnie ze sztuką budowlaną. Ponadto załączono oświadczenie z dnia 28 listopada 2016 roku o wykonaniu robót budowlanych w zakresie instalacji gazowej i wentylacyjnej w lokalu mieszkalnym przy al. [...] we W. zgodnie z obowiązującymi przepisami. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 12 maja 2017 roku stwierdzono, że w otworze okiennym elewacji tylnej osadzona jest stolarka okienna. Otwór jest zabezpieczony balustradą stalową. Brak jest możliwości zdjęcia balustrady bez użycia narzędzi. Podczas kolejnej kontroli w sprawie robót budowlanych wykonywanych w budynku przy al. [...] we W., pracownicy PINB dla miasta W. ustalili, że przewody wentylacyjne poprowadzone po zewnętrznej ścianie elewacji tylnej budynku zostały obudowane. Obudowę wyprowadzono ponad dach na wzór komina. Sporządzono dokumentację fotograficzną. Decyzją nr [...] PINB dla miasta W. stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na E. S. i M. W. - właścicieli lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku przy al. [...] we W., decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] roku, doprowadzenia w/w robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Powyższa decyzja została w terminie przez prawo zakreślonym zaskarżona w drodze odwołania przez B. M.. W związku z tym D. Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany jest do rozpoznania odwołania B. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] roku. Materialną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332). Zgodnie z jego treścią "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku". W świetle zaś art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". W niniejszej sprawie w świetle ustaleń z protokołów z oględzin przeprowadzonych w dniach 29 listopada 2016 roku, 31 marca 2017 roku, 12 maja 2017 roku i 23 czerwca 2017 roku, nie ulega wątpliwości, iż inwestor wykonał roboty budowalne, zgodnie decyzją nr [...] z dnia [...] roku wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Skarżąca nie kwestionowała tej okoliczności w swoim odwołaniu. Należy mieć na względzie, że wykonanie nałożonych obowiązków skutkuje wydaniem decyzji z art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego stwierdzającej wykonanie obowiązku, co legalizuje roboty i brak jest podstaw do ponownego nakładania obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 pr. bud. oznacza zakończenie postępowania "naprawczego" i załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. W odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie wymienionych przepisów strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżanej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie, nie można w odwołaniu podnosić zarzutów w stosunku do wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. decyzji, od której również służyły środki zaskarżenia. Poza tym, w dacie, w której zostaje podjęta decyzja na podstawie art. 51 ust. 3 pr. bud., decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. jest już ostateczna (prawomocna) i ewentualne jej wzruszenie jest możliwe jedynie w trybie postępowań nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności) (por. A.Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, t. 10, LEX). Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nie jest decyzją uznaniową. Jeśli zatem inwestor wykona obowiązek nałożony decyzją podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to powinnością organu jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 3 pkt 1 tej ustawy. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, należy stwierdzić, że nowo wykonane przewody wentylacyjne zostały zabudowane, na wzór komina, zgodnie z zaleceniem organu konserwatorskiego (wykonanie robót zgodnie z przepisami, w tym dotyczącymi ochrony zabytków i opieki nad zabytkami było elementem nakazu decyzji organu nadzoru budowlanego). Skarżąca zarzuca, iż niedrożność przewodu wentylacyjnego jej łazienki powstała podczas zabudowy nie przedkładając jednak na powyższe żadnych dowodów. Sam fakt wykonania obudowy przewodów wentylacyjnych nie potwierdza, że podczas zabudowy został uszkodzony przewód wentylacyjny lokalu nr 2. Natomiast jeżeli właściciel uważa, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu czy jego części jest wynikiem prowadzenia robót winien dochodzić roszczeń od inwestora tych robót na drodze cywilnoprawnej w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wobec powyższego organ wskazuje, że organ I instancji słusznie uznał, iż nie ma podstaw prawnych aby nakazać wykonanie robót budowlanych w budynku w celu umożliwienia dostępu dla wykonania robót naprawczych czy remontowych przez poszczególnych współwłaścicieli obiektu. Dostęp czy ingerencję w części wspólne budynku czy też będące własnością pozostałych współwłaścicieli obiektu współwłaściciele winni uzgadniać na drodze cywilnej. Skargę na ostateczną decyzję w sprawie złożyła B. M.. W lakonicznej skardze strona podniosła, że od 4 lat budynek dwurodzinny przy Alei [...] jest systematycznie dewastowany. Prace realizowane przez M. W., zamieszkującego pod numerem 1, realizowane są bez zgody skarżącej: współwłaścicielki budynku. Skarżąca podkreśla, że fakt ten zgłaszała pracownikowi Powiatowego Inspektora Budowlanego we W., który jednak nie uwzględnił moich zastrzeżeń. W jego ocenie zgoda współwłaściciela nie jest konieczna do realizacji prac budowlanych w budynku będącym wspólną własnością. Skarżąca dodaje, że na skutek robót budynek jest zawilgocony, łazienka strony jest zawilgocona, i woda zbiera się pod schodami wejściowymi do drzwi głównych. Zapchano rurami i gruzem szyb wentylacyjny wychodzący z łazienki skarżącej. Dodatkowo wyziewy z lokalu [...] przedostają się do mieszkania strony. Podsumowując strona wskazuje, że skoro dotychczasowe interwencje nie przyniosły skutku, prosi o pomoc w załatwieniu wymienionej sprawy i nakazanie Mateuszowi Walczakowi naprawianie spowodowanych przez niego szkód. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i nie znajdując podstaw do uchylenia swojego rozstrzygnięcia w ramach samokontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – j t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.). Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpoznając sprawę w zakresie tych kryteriów sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą materialną lub procesową uzasadniającą jej uchylenie, skarga zaś nie jest zasadna. W piśmiennictwie przyjmuje się, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt k.p.a. W przepisie tym jest mowa o tzw. ogólnym postępowaniu administracyjnym, którego celem jest wiążące ustalenie, w formie decyzji wydanej przez organ administracji publicznej, konsekwencji norm prawa materialnego w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Zatem przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo też stwierdzić brak przesłanek do przyznania uprawnień lub nałożenia obowiązków, bądź też w inny sposób załatwić sprawę (np. umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe). Dokonując analizy akt sprawy, sąd stwierdził, że w badanej sprawie, organy nadzoru budowlanego działały zgodnie z przepisami prawa materialnego, z poprawnym wykorzystaniem procedury administracyjnej. W badanej sprawie inwestor nie dokonał zgłoszenia przebudowy budynku przy al. [...] we W., wobec czego organ nadzoru budowlanego prawidłowo uruchomił postępowanie naprawcze (art. 50-51 p.b.) w stosunku do wykonanych prac budowlanych. Organy ustaliły przy tym, kilkakrotnie odbywając wizję lokalną w nieruchomości i opisując w sposób szczegółowy wykonane roboty budowlane, nakazane ostateczną decyzją z dnia [...] roku, że prawidłowość tych robót nie budzi żadnych wątpliwości pod względem techniczno-budowlanym, roboty wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i w takiej sytuacji organ jest zobowiązany wydać decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku, nałożonego uprzednią decyzją ostateczną i prawomocną, pozostającą w obrocie prawnym. Po dokonaniu stosownych ustaleń w sprawie organ jest uprawniony do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzi taka konieczność. Decyzja ta kończy pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, w której organ orzeka o wykonaniu obowiązku (pkt 1) albo w przypadku jego niewykonania nakazuje zaniechanie dalszych robót (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia) bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, lub też doprowadzenie do stanu poprzedniego (pkt 2). Sąd ocenił za wystarczające i kompletne ustalenia organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, uznał również że organy wyciągnęły słuszne wnioski uznając, iż w tym stanie faktycznym inwestor wykonał w całości i poprawnie nałożone obowiązki celem doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem budowlanym, w rezultacie inwestycja prawa tego nie narusza. Zatem decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego kończy postępowanie w sposób merytoryczny. Należy pamiętać, że, jak wskazują akta sprawy organ pierwszej instancji przeprowadził w nieruchomości trzy wizje lokalne: 29 listopada 2016 roku, 31 marca 2017 roku, 12 maja 2017 roku i 23 czerwca 2017 roku i szczegółowe wyniki tych wizji zostały opisane w protokołach, dołączonych do akt sprawy. Dodatkowo należy wyjaśnić, że przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego (postępowanie naprawcze) nie mają zastosowania do postępowania odszkodowawczego, jak tego chciała skarżąca. Kwestie związane z ewentualnym naruszeniem prawa własności w związku ze zrealizowaną inwestycją, mogą stanowić co najwyżej zagadnienie prawa cywilnego, w sprawach których właściwy jest sąd powszechny. Nadto sądy administracyjne, co zostało już wcześniej powiedziano zostały powołane do kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie mają samodzielnych kompetencji do wszczynania jakichkolwiek postępowań, zatem i w tym zakresie wnioski skargi nie mogą zostać uwzględnione, a skarga wydaje się polegać na nieporozumieniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji