II SA/Wr 774/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E.K. i B.K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce nieużytkowanych obiektów, tj. budynku dawnej stacji sprężarki i betonowni oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) nakazał B.K. i E.K. – właścicielom obiektów po dawnej fabryce domów zlokalizowanych na działkach nr 187/26 i 187/25, obręb nr 4 – Sz., przy ul. [...] w W., rozbiórkę nieużytkowanych obiektów oznaczonych numerami 9a i 9b, to jest budynku dawnej stacji sprężarek i betonowni, wraz z uporządkowaniem terenu po rozbiórce. Termin rozpoczęcia rozbiórki wyznaczono na dzień 1 kwietnia 2013 r., a termin zakończenia rozbiórki oraz uporządkowania terenu wyznaczono do dnia 15 maja 2013 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał tę decyzję w mocy, z wyjątkiem terminu wykonania obowiązków, wyznaczając termin rozpoczęcia rozbiórki na dzień 1 października 2013 r., a termin jej zakończenia na dzień 15 listopada 2013 r. Upomnieniem z dnia 10 grudnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. wezwał B.K. do wykonania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego upomnienia, obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] r., utrzymanej w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nr [...] z dnia [...] r., który należało wykonać do 15 listopada 2013 r. W upomnieniu uprzedzono, że w razie niewykonania obowiązku w podanym siedmiodniowym terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Powyższe upomnienie doręczono B.K. w dniu 2 stycznia 2014 r. Upomnieniem z dnia 28 kwietnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. wezwał E.K. do wykonania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego upomnienia, obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] r., utrzymanej w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nr [...] z dnia [...] r., który należało wykonać do 15 listopada 2013 r. W upomnieniu uprzedzono, że w razie niewykonania obowiązku w podanym siedmiodniowym terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Powyższe upomnienie doręczono E.K. w dniu 13 maja 2014 r. W dniu 29 kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] na B.K., wskazując, iż treść obowiązku to: rozbiórka nieużytkowanych obiektów oznaczonych numerami 9a i 9b, to jest budynku dawnej stacji sprężarek i betonowni, zlokalizowanych na działce nr 187/26, obręb nr 4 – Sz., przy ul. [...] w W., wraz z uporządkowaniem terenu po rozbiórce. Powyższy tytuł wykonawczy doręczono B.K. w dniu 13 maja 2014 r. W dniu 3 czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] na E.K., wskazując, iż treść obowiązku to: rozbiórka nieużytkowanych obiektów oznaczonych numerami 9a i 9b, to jest budynku dawnej stacji sprężarek i betonowni, zlokalizowanych na działce nr 187/26, obręb nr 4 – Sz., przy ul. [...] w W., wraz z uporządkowaniem terenu po rozbiórce. Powyższy tytuł wykonawczy doręczono E.K. w dniu 17 czerwca 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W., na podstawie art. 119, art. 120, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na B.K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w wyżej wskazanym tytule wykonawczym nr [...] z dnia 29 kwietnia 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W., na podstawie art. 119, art. 120, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na E.K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w wyżej wskazanym tytule wykonawczym nr [...] z dnia 3 czerwca 2014 r. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej E.K., reprezentowanej przez męża B.K., na wyżej opisane postanowienie z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Przywołując art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ II instancji wywodził, że ponieważ E.K. nie wykonała ciążącego na niej na mocy decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] r., utrzymanej w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nr [...] z dnia [...] r., obowiązku rozbiórki nieużytkowanych obiektów oznaczonych numerami 9a i 9b, przy ul. [...] w W., to jest budynku dawnej stacji sprężarek i betonowni, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. słusznie wszczął wobec niej postępowanie egzekucyjne. Wojewódzki Inspektor stwierdził następnie, że jakkolwiek organ I instancji miał prawo zastosować środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, to wymierzył grzywnę w sposób nieprawidłowy, opierając się na niewłaściwym przepisie, bowiem obowiązek dotyczy m.in. rozbiórki budynku dawnej stacji sprężarek. Winien zatem był zastosować art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie art. 121 § 2 tej ustawy. Zaskarżone postanowienie podlega zatem uchyleniu ze względu na zastosowanie przy wymierzaniu grzywny z tytułu rozbiórki budynku dawnej stacji sprężarek niewłaściwego przepisu. Na powyższe postanowienie E.K. i B.K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia do ponownego rozpatrzenia, podnosząc w odniesieniu do rozpatrywanego w niniejszym postępowaniu postanowienia nr [...], że termin rozbiórki ustalony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na 7 dni, a następnie ustalony przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego termin rozbiórki "tak wielkich obiektów" w ciągu 1,5 miesiąca, to jest "od dnia 01.10.2013 do 15.11 2013", to termin "z księżyca", zwłaszcza że trzeba usunąć azbest, który tam zalega. Uczynić to może odpowiednia firma "przez ludzi w odpowiednich strojach i to w okresie nie mniejszym jak 2-3 m-ce", przy czym azbest musi wynieść i złożyć na "cmentarzysku" pod nadzorem i z odpowiednim potwierdzeniem. Skarżący zarzucili, że organy nadzoru budowlanego obu instancji "wydając takie papiery" namawiają na "dokonywanie rozbiórek chodząc po płytach azbestu które tam zalegają", "rozbijanie betonu i murów z cegły w celu ich zmieszania z leżącym azbestem", każą "rozbierać nie podając co trzeba zrobić aby (...) nie narażać środowiska na uruchomienie i wytwarzanie azbestu przy kruszeniu się płyt azbestowych" oraz "skupiają się na karaniu a pozostałe przyczyny niemożności nic ich nie interesują". W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest ocena zgodności z prawem postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] zapadłego w kwestii nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, a więc podjętego w postępowaniu egzekucyjnym. Nie jest natomiast przedmiotem tej sprawy kontrola decyzji podlegającej wykonaniu w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. – w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.; obecnie – z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm.), w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Stosownie do art. 29 ust. 1 tej ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis art. 119 cytowanej ustawy stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W myśl art. 121 § 1 wyżej wymienionej ustawy, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Zgodnie z § 2 tego artykułu, z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Wedle § 3 art. 121, grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200 000 zł. Po myśli § 4 cytowanego artykułu (w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia), jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Stosownie do § 5 art. 121, wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Przepis art. 125 cytowanej ustawy stanowi, iż w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (§ 1). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2). Zgodnie z art. 126 omawianej ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. W myśl art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Podkreślić trzeba, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która stając się decyzją ostateczną i nie będąc dobrowolnie wykonana podlega przymusowemu wykonaniu. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest fakt prawomocności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...]. Nie budzi też wątpliwości to, że skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego ze wskazanej wyżej decyzji, a zatem organ egzekucyjny wobec nieskuteczności upomnienia miał prawo – zgodnie z unormowaniami zawartymi w przepisach rozdziału 2 działu III ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – nałożyć na nią grzywnę w celu przymuszenia. Mając na uwadze, że egzekwowany obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji administracyjnej obejmuje rozbiórkę budynku, podstawą do nałożenia grzywny w celu przymuszenia winien być przepis art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie art. 121 § 2 tej ustawy. Słusznie zatem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. zakwestionował postanowienie organu I instancji eliminując je z obrotu prawnego, a przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwoli na dwuinstancyjne rozpatrzenie kwestii wysokości grzywny w celu przymuszenia nakładanej na skarżącą na podstawie właściwego przepisu prawa. Zauważyć przy tym wypada, że w razie, gdyby skarżąca przystąpiła do wykonania przedmiotowej decyzji rozbiórkowej nie byłoby potrzeby nakładania na nią grzywny w celu przymuszenia. Podkreślić przy tym wypada, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz środkiem egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji. Dlatego – stosownie do przytoczonych wyżej przepisów art. 125 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – w razie wykonania decyzji zobowiązany może uniknąć konieczności uiszczania tej grzywny, ewentualnie uiszczoną kwotę odzyskać w całości lub części. Podnoszona w skardze argumentacja odnosząca się do konieczności przeprowadzania przedmiotowej rozbiórki przy uwzględnieniu wielkości obiektu oraz usunięcia azbestu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem istotne jest jedynie to, że skarżąca nie przystąpiła do realizacji ciążącego na niej obowiązku, a nie to, w jaki sposób decyzja nakazująca rozbiórkę powinna być wykonana. Ważne jest, że w ogóle w tej sprawie nie podjęto żadnych czynności zmierzających do wykonania egzekwowanej decyzji. W rozpatrywanej sprawie istotne jest to, że decyzja nakładająca na skarżącą konkretne obowiązki jest ostateczna i podlega wykonaniu, nie wzruszono jej w trybie nadzwyczajnym, został wystawiony tytuł wykonawczy oraz że obowiązek wynikający z ostatecznej i wykonalnej decyzji nie został w całości wykonany. W niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że wobec niewykonania przez zobowiązaną obowiązku wynikającego z ostatecznej i wykonalnej decyzji konieczne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego oraz że zachodzą przesłanki do nałożenia na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia. Wobec zaś nałożenia przez organ I instancji tej grzywny na niewłaściwej podstawie, to jest na podstawie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, zamiast na podstawie art. 121 § 5 tej ustawy, a więc po ustaleniu powierzchni zabudowy budynku, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, uzasadnione było – zgodnie z art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa – uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi to ponownego rozpatrzenia. Stosownie bowiem do art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa, organ drugiej instancji może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie zachodzi konieczność poczynienia ustaleń dotyczących powierzchni zabudowy obiektu budowlanego, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, a zatem należy poczynić czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisami regulującymi postępowanie administracyjne. Podnoszone zaś w skardze zarzuty, jak już wyżej zaznaczono, pozostają bez wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.