II SA/Wr 774/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2026 roku sprawy ze sprzeciwu S. G. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2025 r. Nr 906/2025 w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności oraz robót budowlanych w celu doprowadzenia zakończonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. G. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 02.09.2025 r. (nr 906/2025) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania S. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (dalej: PINB lub organ I instancji) z 21.05.2025 r. (nr 47/2025), którą nakazano właścicielom budynku – S. G. oraz E. G. - wykonanie wskazanych w niej czynności oraz robót budowlanych w celu doprowadzenia zakończonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie 8 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uchylając decyzję PINB z 21.05.2025 r. DWINB wskazał, że została ona wydana we wszczętym z urzędu postępowaniu, którego przedmiotem jest sprawa wykonania robót budowlanych na poddaszu budynku dotyczących wykonania okien połaciowych, wymiany pokrycia dachowego oraz przebudowy pomieszczenia suszarni na łazienkę w budynku mieszkalnym położonym w P. przy ul. [...] przez E. G. i R. N. W ten sposób zainicjowanym postępowaniu, postanowieniem z 01.12.2023 r. PINB nałożył na E. G. oraz R. N. obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych dotyczących wykonania okien połaciowych, wymiany pokrycia dachowego oraz przebudowy pomieszczenia suszarni na łazienkę w opisanym budynku mieszkalnym. Powyższe postanowienie, po jego oprotestowaniu przez E. G. i R. N., zostało uchylone przez DWINB postanowieniem z 07.02.2024 r. Dalej DWINB wskazał, że PINB przeprowadził w dniu 09.05.2024 r. oględziny, w trakcie których stwierdzono, że w pomieszczeniu po lewej stronie od wejścia do lokalu znajduje się łazienka, która zgodnie z oświadczeniem R. N. zawsze tam była i została jedynie wyremontowana. W pomieszczeniu łazienki znajduje się okno połaciowe, które posiada wywietrznik wentylacyjny. Stwierdzono brak kratki wentylacyjnej w pomieszczeniu. Ustalono, że otwór drzwiowy do łazienki nie był wymieniany, pozostały stare poniemieckie oryginalne drzwi, które posiadają wymiary 72x200cm. W protokole z czynności oględzin odnotowano, że R. N. przedstawił przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę a dotyczące montażu okien dachowych w budynku (nr zgłoszenia [...] z 29.10.2020 r.). Ponadto zobowiązał się do przesłania zdjęć pomieszczenia łazienki sprzed remontu. S. G. oświadczyła do protokołu, że do momentu wprowadzenia się Państwa N. pomieszczenie łazienki było pomieszczeniem wspólnym tzw. suszarnią ogólnodostępną. Z czynności oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną. DWINB odnotował, że w dniu 21.05.2024 r. do akt sprawy przedłożono fotografie łazienki na górnym poziomie lokalu nr [...]. Dalej organ II instancji wskazał, że po zawiadomieniu o gotowości decyzyjnej stanowisko w sprawie przedstawił pełnomocnik S. G. W takim stanie sprawy, opisaną na wstępie decyzją z 21.05.2025 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., PINB nakazał właścicielom budynku - S. G. oraz E. G. – w celu doprowadzenia zakończonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - wyposażyć pomieszczenie łazienki położone na poddaszu budynku w wentylację w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych w brzmieniu aktualnym na dzień wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji złożone przez S. G., organ odwoławczy przedstawił podstawy prawne prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 u.p.b. Uzasadniając konieczność zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., DWINB wskazał, że skoro w sprawie mamy do czynienia z zakończonymi robotami budowlanymi, to wobec tego zaskarżone rozstrzygnięcie powinno zostać wydane w związku art. 51 ust. 7 u.p.b., co winno zostać wskazane w podstawie prawnej. DWINB wytknął przy tym decyzji pierwszoinstancyjnej brak uzasadnienia faktycznego, czym narusza art. 107 k.p.a. Dalej odnosząc się do zakresu przedmiotowego postępowania wskazał, że obejmował on wykonanie robót budowlanych na poddaszu budynku dotyczących okien połaciowych, wymiany pokrycia dachowego oraz przebudowy pomieszczenia suszarni na łazienkę. W ocenie organu odwoławczego, biorąc pod uwagę tak zakreślony przedmiot postępowania należało dokonać kwalifikacji prawnobudowlanej wykonanych robót, ustalić kto i kiedy je wykonał, czy zostały one wykonane w warunkach samowoli budowlanej (w dacie ich wykonania) oraz czy naruszają przepisy (ze wskazaniem konkretnie jakie). Odnosząc powyższe do treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zarzucił PINB brak ustalenia precyzyjnej daty wykonania łazienki i poprzestanie na przyjęciu, że dokonano tego między 1973 a 2007 r. Wobec powyższego organ odwoławczy zaznaczył, że w tak długim okresie czasu obowiązywały różne przepisy, w tym dotyczące obowiązku przechowywania dokumentacji czy konieczności uzyskania zgody właściwego organu na wykonanie danych robót, nadto jak wynika z akt zmieniał się w tym czasie stan właścicielki rzeczonego budynku, co nie pozostaje bez wpływu na sprawę. Za wątpliwe organ odwoławczy uznał również ustalenie maksymalnej daty powstania łazienki opartej na informacji pochodzącej jedynie od R. N. na dowód czego wysłano jedno zdjęcie, które nie potwierdza daty jej wykonania (nadto DWINB przyznał nie jest w stanie stwierdzić, którą łazienkę ono przedstawia). Dalej organ odwoławczy wskazał, że z księgi wieczystej lokalu nr [...] wynika, że posiada on 4 pokoje, kuchnię, przedpokój, spiżarkę i korytarz (powierzchnia [...]m2). Z orzeczenia o stanie technicznym w sprawie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z dnia 6.08.2020 r. wynika m.in., że istnieje łazienka na poziomie 1 oraz łazienka na poziomie 2 (rzuty poziomu 1 i 2 - pomieszczenia 0/2 i 1/2). Suma natomiast powierzchni lokalu nr [...] wynosi [...]m². Po powołaniu się na wybraną tezę z wyroku NSA z 15.10.2019 r., sygn. akt II OSK 2847/17 oraz przywołaniu treści z art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. b u.p.b. organ odwoławczy skonstatował, że wymiana pokrycia dachowego stanowiła remont przegrody zewnętrznej, przed wykonaniem którego należało dokonać zgłoszenia. Jednakże, jeśli roboty te zostały wykonane poprawnie i nie naruszają przepisów to brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że w treści zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tej kwestii. Odnosząc się do wykonania okien połaciowych DWINB zauważył z kolei, że z akt sprawy wynika, że powstały one na podstawie zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu. Wobec tego podkreślił, że w zgromadzonym materiale dowodowym nie znajduje się choćby kopia zgłoszenia, tym samym brak jest możliwości zweryfikowania czy wykonane roboty budowlane są zgodne ze zgłoszeniem. Ponadto wskazując, że w protokołu oględzin z 9.05.2024r. wynika, iż R. N. przedstawił przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę a dotyczące montażu okien dachowych w budynku nr zgłoszenia [...] z 29.10.2020 r. i taka informacja potwierdza fakt dokonania zgłoszenia, to zdaniem DWINB, brak jest możliwości ustalenia np. ile okien miało zostać wykonanych, gdzie zlokalizowanych itp. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że wykonanie robót na zgłoszenie nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od weryfikacji czy wykonano je zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Jednocześnie podkreślił, że zgadza się ze stanowiskiem PINB odnośnie braku możliwości weryfikacji złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedłożonego do zgłoszenia. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na wyroki WSA w Gliwicach z 30.05.20218 r., sygn. akt II SA/Gl 185/18, WSA w Warszawie z 04.02.2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2302/21. Na tej podstawie stwierdził, że o ile organy nadzoru budowlanego mają kompetencje do prowadzenia postępowania w stosunku do obiektów niewymagających pozwolenia ani zgłoszenia oraz do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak brak tego prawa nie stanowi samodzielnej podstawy do wszczęcia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, który nie wymagał pozwolenia ani zgłoszenia, nie powoduje zagrożenia i nie narusza innych przepisów. Takie stanowisko jest uzasadnione także z tego względu, że konieczność badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym wynika także z tego, aby inwestor działający samowolnie nie był w korzystniejszej sytuacji niż ten realizujący inwestycję zgodnie z prawem. Taka sytuacja nie ma natomiast miejsca, gdy chodzi o obiekt niewymagający pozwolenia ani zgłoszenia, bowiem wtedy z punktu widzenia Prawa budowlanego inwestor nie musiałby wykazać prawa do dysponowania także przed organem administracji architektoniczno-budowlanej (ponieważ nie była wymagana zgoda tego organu). Nadto stwierdził, że w przypadku dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę i realizacji robót zgodnie z przepisami i w sposób nie powodujący zagrożenia, również brak jest podstaw do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W kwestii nałożenia obowiązku na współwłaścicieli budynku, powołując się na treść art. 52 u.p.b., DWINB uznał za niezasadne nałożenie na współwłaścicieli budynku obowiązków dotyczących przebudowy suszarni na łazienkę, bowiem S. G. nie była ani inwestorem robót ani uczestnikiem tego procesu budowlanego ani nie jest właścicielem lokalu, któremu to pomieszczenie służy. Mając powyższe na uwadze, wskazują dodatkowo na brak w aktach sprawy aktu notarialnego, który mógłby stanowić dowód w sprawie m.in. w kwestii faktycznego istnienia suszarni i zakresu części wspólnych budynku oraz brak zdjęć wykonanych w czasie oględzin z 01.09.2023 r., DWINB uznał za zasadne zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu od opisanej decyzji DWINB z 02.09.2025 r. S. G., zastępowania przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie: I). art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, mimo że w treści decyzji nie wskazano, czy, a jeśli tak z naruszeniem jakich przepisów postępowania (zdaniem DWINB) wydał swoją decyzję organ I instancji (w sposób rodzący konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy przez ten organ), zwłaszcza że zarzuty strony w odwołaniu koncentrowały się na zarzutach naruszenia prawa materialnego, a na zarzutach procesowych wyłącznie w zakresie, w jakim organ I instancji nie dokonał ustalenia (bezspornego faktu), że montaż okien połaciowych w dachu budynku oraz przebudowa wspólnego pomieszczenia na prywatną łazienkę właścicieli lokalu nr [...] odbyły się bez prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane; II). art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy (w tym: rozpoznanie odwołania zgodnie z jego żądaniem) wymaga uprzedniego uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji, u podstaw którego to stanowiska legło: 1). błędne przekonanie DWINB, jakoby fakt dokonania zgłoszenia (w warunkach, gdy jest ono wymagane) i przyjęcie go bez sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej czyni niemożliwym badanie tego zgłoszenia w postępowaniu naprawczym (tu: pomimo oczywistego braku prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w dacie zgłoszenia), albowiem (zdaniem DWINB) kontrola w postępowaniu naprawczym może dotyczyć wyłącznie zgodności wykonania robót ze zgłoszeniem (s. 5 decyzji), a "w przypadku dokonania zgłoszenia (...) i realizacji robót zgodnie z przepisami i w sposób niepowodujący zagrożenia brak jest podstaw do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (s. 6 decyzji), skutkiem czego DWINB nie tylko niesłusznie pominął (przytaczane w odwołaniu) orzecznictwo sądów administracyjnych, czy brzmienie art. 30 ust. 2a pkt 1 u.p.b. (zgodnie z którym - składane pod rygorem odpowiedzialności karnej - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest podstawowym załącznikiem każdego zgłoszenia), ale też niesłusznie "zgodził się ze stanowiskiem PINB" (mimo że brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pozostaje równoznaczny z nieusuwalnym stanem niezgodności wykonanych robót z prawem i podlega badaniu w postępowaniu naprawczym), 2). błędne przekonanie DWINB, jakoby przepisy art. 50 i art. 51 u.p.b. znajdowały zastosowanie do tych tylko robót i obiektów, których realizacja jest objęta reglamentacją prawnobudowlaną (tj. wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia), a w konsekwencji także, że "sam brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi samodzielnej podstawy do wszczęcia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, który nie wymagał pozwolenia ani zgłoszenia, nie powoduje zagrożenia i nie narusza innych przepisów", 3) pozostawienie bez ustosunkowania zarzutu odwołania dotyczącego niezastosowania przez organ I instancji przepisów art. 71 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz art. 71a ust. 1 pkt 2 u.p.b. poprzez ich niezastosowanie (choć na możliwość ich stosowania skarżąca zwracała uwagę w pismach z 15.09.2023 r. oraz 16.08.2024 r. aktach sprawy); III). art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że organ odwoławczy (dokonując należytej oceny zgromadzonego jak dotąd materiału dowodowego i dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa budowlanego) powinien był uchylić decyzję PINB z 21.05.2025 r. w całości i orzec co do istoty sprawy poprzez: 1). nakazanie aktualnemu właścicielowi lokalu nr [...] doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego poprzez: demontaż 3 okien połaciowych (nieistniejących przed 2020r.), a następnie odtworzenie połaci dachowej oraz przywrócenie do stanu poprzedniego pomieszczenia znajdującego się na drugim piętrze budynku (pierwszego po lewej od klatki schodowej), stanowiącego część wspólną budynku, poprzez usunięcie instalacji, opróżnienie go z zamontowanych przedmiotów stanowiących własność właściciela lokalu nr [...] (urządzeń sanitarnych) i uczynienie go na powrót pomieszczeniem ogólnodostępnym (w tym: poprzez demontaż drzwi posadowionych na trzeciej kondygnacji budynku), 2). określenie zasad i terminu wykonania tych czynności i robót niezbędnych w celu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego; IV). art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie (na wypadek przyjęcia, że w istocie zachodziła w sprawie potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego lub prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego), mimo że decyzja odwoławcza typu kasacyjnego z art. 138 § 2 k.p.a. powinna być postrzegana jako orzeczenie o wyjątkowym charakterze (nie stanowi jej uzasadnienia sama tylko konieczność uzupełnienia lub zebrania materiału dowodowego, gdy czynności tego rodzaju może dokonać samodzielnie organ II instancji, stosując rozwiązania z art. 136 k.p.a.). W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem DWINB w zakresie powodów uchylenia decyzji PINB, wskazując m.in., że skoro inwestorzy sporne roboty wykonali na częściach wspólnych budynku, a nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, to nie ulega wątpliwości, że wykonali je w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych "w przepisach" (art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b.), w szczególności z naruszeniem art. 4 u.p.b. (warunkującym prawo zabudowy od wykazani prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) . Przekazując sprzeciw DWINB zaznaczył, że nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nim zarzuty i wnioski okazały się uzasadnione. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a.). Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw – od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 02.09.2025 r. (nr 906/2025) uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku z 21.05.2025 r – wniosła w niniejszej sprawie S. G. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji DWINB stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane, na czele z jej art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7. W tym miejscu należy wskazać, że w w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Dlatego należy w tym miejscu podkreślić, że ze względu na istotę sprzeciwu oraz zakres kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej, Sąd nie był uprawniony do oceny tych spośród argumentów podniesionych w sprzeciwie S. G., które przesądzałoby o prawach lub obowiązkach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a. – w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji nie stosuje się przepisu art. 33 p.p.s.a., co oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy. Przepis art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy zatem wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesadzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 tej ustawy nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki NSA z: 07.06.2018 r., sygn. akt IIOSK 1319/18, 16.12.2020 r., sygn. akt II OSK 3076/20, 30.09.2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, 05.11.2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19). W przywołanym wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że gdyby sąd administracyjny rozstrzygnął o sprzecznych interesach stron na niekorzyść podmiotu, który z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a., nie mógł brać udziału w postępowaniu przed sądem, mogłoby to prowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z uwagi na wspomnianą specyfikę instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej rola sądu kontrolującego taką decyzję sprowadza się wyłącznie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd powinien uwzględnić sprzeciw – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". Cytowany art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. niewątpliwie dopełnia regulację wcześniej przywołanego przepisu art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego, mając na uwadze ograniczony zakres kontroli sądowej spraw ze sprzeciwu, który nie obejmuje rozpoznania kwestii spornych między stronami, a także wskazując, że organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, jak i nie jest on związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego, dopiero, bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwi organowi I instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego, Sąd zwraca uwagę organowi odwoławczemu, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą tut. Sądu przyjmuje się, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 u.p.b., prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jak najbardziej podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia (por. chociażby wyroki z: 30.10.2025 r., sygn. akt II SA/Wr 9/25, 26.08.2024 r. sygn. akt II SA/Wr 457/24, 23.12.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 630/19). Uczynienie powyższej uwagi pozwala odnieść się do powołanych w zaskarżonej decyzji powodów wydania decyzji kasacyjnej. Nie stanowi oczywiście podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. wytknięcie organowi I instancji braku powołania w podstawie prawnej przepisu art. 51 ust. 7 u.p.b. Takim wystarczającym powodem nie będzie również brak uzasadnienia faktycznego. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego ustaleń faktycznych adekwatnych do zakresu wszczętego z urzędu postępowania, to przede wszystkim obowiązkiem organu odwoławczego było dokonać weryfikacji prawidłowości określenia zakresu przedmiotowego postępowania. Wprawdzie PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie, określając, że dotyczy ono robót budowlanych na poddaszu budynku w zakresie wykonania okien połaciowych, wymiany pokrycia dachowego oraz przebudowy pomieszczenia suszarni na łazienkę w budynku mieszkalnym położonym w P. przy ul. [...], niemniej jednak organ I instancji dokonał tego ze względu na interwencję skarżącej, która dotoczyła robót wykonanych bez prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, polegających na montażu trzech okien połaciowych w dachu opisanego budynku oraz bezprawnej przebudowy wspólnego pomieszczenia na trzeciej kondygnacji na łazienkę, służącą wyłącznie właścicielom lokalu nr [...]. Poza wskazaniem w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, że zakresem postępowania objęta została również wymiana pokrycia dachowego, brak jest w aktach sprawy jakikolwiek przesłanek, które mogłyby wyjaśniać dlaczego przedmiot postępowania miałby obejmować wymianę pokrycia dachowego. Zanim zatem organ odwoławczy nakaże organowi I instancji przeprowadzić postępowanie dotyczące wymiany pokrycia dachowego, kwalifikując go za remont przegród zewnętrznych, powinien dokonać weryfikacji zasadność prowadzenia w tym przedmiocie postępowania, jak również rozważyć, czy zagadnienie to nie powinno być przedmiotem odrębnego postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, o ile organ uzna, że są ku temu wyraźne podstawy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wyłania się bowiem wieloletni, skomplikowany spór sąsiedzki pomiędzy współwłaścicielami budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Skarżąca w pismach procesowych podnosiła liczne wątki związane z robotami budowlanymi prowadzonymi przez E. G. i R. N., które jednak koncentrują się na ich wykonywaniu bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rolą sądu administracyjnego nie jest próba rozwiązania tego konfliktu sąsiedzkiego, lecz kontrola zgodności z prawem konkretnej, zaskarżonej decyzji. W tym złożonym stanie sprawy, biorąc pod uwagę, że sporne roboty nie były objęte jednym zamierzeniem budowlanym, a przy tym dla części z nich dokonano zgłoszenia, a dodatkowo PINB, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej prowadzenia robót budowlanych przez E. G., bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, w lokalu mieszkalnym usytuowanym w tym budynku, decyzją z 11.09.2020 r. (nr 93/2020), stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., zasadnym będzie rozważenie zasadności prowadzenia odrębnych postępowań lub wydania decyzji częściowych. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy spośród możliwych na gruncie art. 52 ust. 1 u.p.b. zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem. Wydaje się w sprawie, że pewne wątki sporu dadzą się "zamknąć" szybciej, gdyż ustalenia faktyczne będą już wystarczające. Z kolei inne wątki są bardziej złożone pod względem faktycznym i prawnym. Odnosząc się do wątku dotyczącego łazienki, w ocenie Sądu, niezrozumiałym jest uznanie przez organ odwoławczy za niewystarczające ustalenia dotyczące daty przebudowy pomieszczenia suszarni na łazienkę. Istotne jest bowiem ustalenie daty wykonania przez E. G. i R. N. robót budowlanych, które skutkowały przekształceniem ogólnie dostępnego pomieszczania strychu/suszarni w pomieszczenie łazienki, z którego korzystają wyłącznie właściciele lokalu nr [...]. W ocenie Sądu, dokonane w tym zakresie ustalenia są wystarczające, tym bardziej że czynienie dodatkowych ustaleń miałyby znaczenie, gdyby inwestycja została rozpoczęta w stanie prawnym, w którym na jej wykonanie nie było wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia. Również weryfikacja przedłożonego przez R. N. zdjęcia spornej łazienki nie wykracza poza zakres postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W ten sam sposób organ odwoławczy powinien zweryfikować wątpliwości wyrażone wobec przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia robót budowlanych dotyczących okien połaciowych oraz sprawdzenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z tym zgłoszeniem (w zakresie ich ilości oraz lokalizacji). Podobne stanowisko należy wyrazić w kwestii braku w aktach sprawy aktu notarialnego, który mógłby stanowić dowód faktycznego istnienia suszarni i zakresu części wspólnych budynku oraz braku zdjęć wykonanych w czasie oględzin z 01.09.2023 r. Ponadto słusznie wytknięty w sprzeciwie brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskrzona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania odwoławczego, ale też powoduje, że iluzoryczne stały się gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności. Tymczasem podniesienie w odwołaniu konkretnych zarzutów rodziło po stronie organu drugiej instancji obowiązek ustosunkowania się do nich, czego jednak organ nie uczynił. W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, uznając, że zgormadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwala jeszcze na orzeczenie co do istoty sprawy w sposób oczekiwany we sprzeciwie. Ponadto przyznać należało rację organowi odwoławczemu, co zresztą nie jest kwestionowane w sprzeciwie, w ocenie niezasadności nałożenia na współwłaścicieli budynku obowiązków przebudowy suszarni na łazienkę, bowiem S. G. nie była ani inwestorem robót ani uczestniczką tego procesu budowlanego. Nie jest ona również właścicielką lokalu, któremu to pomieszczenie służy. Powyższy pogląd nie zmienia jednak tego, że w świetle całościowej oceny okoliczności sprawy organ odwoławczy co najmniej przedwcześnie wydał decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego i na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o jej uchyleniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu zasady i przesłanki zastosowania 138 § 2 k.p.a., biorąc pod uwagę w szczególności, że decyzja kasacyjna stanowi rozstrzygnięcie procesowe, oparte na przesłankach proceduralnych, że jest odstępstwem od wymogu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy oraz, że może być wydana w sytuacji wykazania przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (które to naruszone przepisy należy wskazać w decyzji, co zasadnie zarzucono w sprzeciwie) i jednocześnie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podejmie rozstrzygnięcie w sprawie w zależności od wyników uzupełniającego postępowania dowodowego, który winien znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, czemu organ da wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy weźmie też pod uwagę, że podstawy i motywy rozstrzygnięcia powinny być sformułowane i wyjaśnione w sposób jasny, konkretny oraz zindywidualizowane do przedmiotu sprawy, adekwatnie do stawianych w odwołaniu zarzutów. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.