II SA/Wr 775/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. F. i W. F. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na rozbudowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], podając w podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania J. i W. F., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r., którą odmówiono J. i W. F. udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na rozbudowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy al. B. [...] we W. o tarasy. Na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu [...] r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wpłynął wniosek J. i W. F. z dnia [...] r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie - przed wykonaniem wszystkich robót - inwestycji polegającej na remoncie zlokalizowanych przy al. B. [...] i [...] we W. wielorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z przebudową nieużytkowych poddaszy z przeznaczeniem na dwa lokale mieszkalne, budowie wjazdu od strony ul. O. oraz wykonaniu balkonów i tarasów wraz ze zmianami w rozplanowaniu elementów zagospodarowania terenu, zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, zmienionej następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. - w części obejmującej budynek mieszkalny nr [...]. Jak ustalił organ I instancji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci przedłożonych przez stronę dokumentów oraz w oparciu o wyniki przeprowadzonej w dniu [...] r. obowiązkowej kontroli obiektu, inwestorzy wykonali przedmiotowe roboty budowlane niezgodnie z zatwierdzonym decyzjami Prezydenta Wrocławia projektem budowlanym. W szczególności stwierdzono: wykonanie piwnicy pod kuchnią i pokojem lokalu nr [...] (według projektu część niepodpiwniczona), wykonanie murów oporowych i podłoża betonowego pod tarasem między ławami, 91 cm poniżej poziomi terenu (tworząc przestrzeń otwartą w celu doświetlenia piwnic), wykonanie antresoli na poddaszu (wykonano drewniano-stalowy strop), wykonanie stalowego stropu nad nowo powstałą częścią piwnicy, zmianę stężenia konstrukcji tarasów. W związku z powyższym organ I instancji uznał, iż Inwestorzy, wykonując przedmiotowe roboty budowlane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, dopuścili się nieprawidłowości w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, o których mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a i b Prawa budowanego, tj. charakterystycznych parametrów technicznych (kubatury) oraz wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, w konsekwencji czego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożył na inwestorów karę w wysokości 4.000 zł. W następstwie zaś powyższego wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], którą odmówił inwestorom udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na remoncie zlokalizowanych przy al. B. [...] i [...] we W. wielorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z przebudową nieużytkowych poddaszy z przeznaczeniem na dwa lokale mieszkalne, budowie wjazdu od strony ul. O. oraz wykonaniu balkonów, tarasów i zmian w rozplanowaniu elementów zagospodarowania terenu - w części obejmującej budynek mieszkalny nr [...]. W wyniku rozpoznania zażalenia inwestorów na to postanowienie organ II instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na niedostateczne wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego sprawy. Również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r., którą odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku, została przez inwestorów zakwestionowana, w następstwie czego decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ odwoławczy wyeliminował decyzję organu I instancji z obrotu prawnego. Przystąpiwszy do ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji zobowiązał inwestorów w drodze postanowienia nr [...] z dnia [...] r. do uzupełnienia wniosku o pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji o wskazane w postanowieniu dokumenty, w tym: zgodne ze stanem faktycznym oświadczenie kierownika budowy odnoszące się do wszystkich wprowadzonych zmian oraz kopii rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego z naniesionymi zmianami. Po analizie przedłożonej przez stronę w dniu 8 grudnia 2011 r. dokumentacji postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji ponownie wymierzył inwestorom karę z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji przedmiotowej inwestycji w tej samej, co uprzednio, wysokości 4.000 zł. W konsekwencji zaś, decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Wniesione przez inwestorów zażalenie spowodowało eliminację postanowienia nr [...] z dnia [...] r. z obrotu prawnego. W postanowieniu kasacyjnym nr [...] z dnia [...] r. organ II instancji zakwestionował zasadność prowadzonego postępowania w odniesieniu do części inwestycji obejmującej remont i przebudowę budynku przy al. B. nr [...]. Inwestorzy oprotestowali również decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] r., która w konsekwencji kasacji postanowienia nr [...] została wyeliminowana w drodze decyzji organu odwoławczego nr [...] z dnia [...] r. z obrotu prawnego. Po orzeczeniach kasacyjnych organu wojewódzkiego w dniu [...] r. organ I instancji nałożył na inwestorów w drodze postanowienia nr [...] karę w wysokości 4.000 zł z tytułu realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie zlokalizowanego przy al. B. [...] we W. budynku mieszkalnego o tarasy niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych (kubatury) oraz wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego. Następnie zaś decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji umorzył rzeczone postępowanie w części dotyczącej przebudowy i remontu budynku przy al. B. nr [...], z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił inwestorom udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji w zakresie rozbudowy budynku o tarasy. Państwo F. oprotestowali postanowienie nr [...] w drodze zażalenia, w wyniku rozpatrzenia którego organ II instancji podjął w dniu [...] r. postanowienie nr [...] utrzymujące kwestionowane rozstrzygnięcie w mocy. Inwestorzy skorzystali z przysługującego im prawa wniesienia środka zaskarżenia również w przypadku zapadłej w konsekwencji postanowienia nr [...] decyzji nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazano bowiem, że organ powiatowy działał na podstawie art. 59f ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 t. j.). Decyzja odmowna podjęta została przez organ I instancji na skutek ustalenia, że stan faktyczny będącej przedmiotem rozpatrzenia sprawy wypełnia dyspozycję art. 59f ust. 6 ustawy Prawo budowlane. W myśl wzmiankowanego przepisu, w przypadku wymierzenia inwestorowi kary z tytułu stwierdzonych w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości - właściwy organ odmawia w drodze decyzji wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza w odpowiednim zakresie postępowanie naprawcze. W badanej sprawie kara, o której mowa powyżej, wymierzona została inwestorom w drodze postanowienia nr [...] z dnia [...] r., które to postanowienie zostało następnie utrzymane w mocy przez organ nadzoru stopnia wojewódzkiego. Słuszność zatem zajętego przez organ I instancji stanowiska odnośnie zasadności zastosowania w rozpatrywanym przypadku przepisu art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego nie budzi, w ocenie organu odwoławczego, żadnych wątpliwości. W zaistniałej bowiem w sytuacji, wobec jednoznacznego brzmienia art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego, do odmowy udzielenia inwestorom pozwolenia na użytkowanie organ I instancji był zobligowany. Podkreślono dalej, że przepisy Prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Charakter ten wyklucza dowolne ich stosowanie. Powyższe oznacza, że w sytuacji zaistnienia wskazanych w danym przepisie okoliczności organ nadzoru budowanego zobowiązany jest do podjęcia ściśle określonych w tym przepisie czynności. Tak też uczynił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przypadku decyzji nr [...] z dnia [...] r. Brak jest zatem podstaw, by czynić mu w tej kwestii jakiekolwiek zarzuty. Tym samym podnoszone przez stronę skarżącą w odwołaniu argumenty pozostają bez znaczenia dla prawidłowości zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Zauważyć przy tym należy, że argumenty te dotyczą faktycznie zasadności wymierzonej inwestorom w drodze postanowienia nr [...] z dnia [...] r. kary z tytułu stwierdzonych w toku obowiązkowej kontroli nieprawidłowości zaistniałych przy realizacji inwestycji, w związku z czym celowe było ich podnoszenie na etapie zażalenia na ww. postanowienie, czego strona skarżąca nie omieszkała uczynić, a stanowisko w stosunku do których organ odwoławczy zajął w ramach wydanego w wyniku rozpatrzenia wzmiankowanego zażalenia postanowienia nr [...] z dnia [...] r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wnieśli J. i W. F.. Zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono, że opiera się na postanowieniu nr [...] nakładającym karę w sposób bezprawny, ponieważ w oparciu o zarzuty niebędące nieprawidłowościami w rozumieniu art. 59f Prawa budowlanego, a w szczególności bez należytego udowodnienia, co wynikało z uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Szereg istotnych dla sprawy wątków zostało przez organy pominięte, co skarżący uważają za rażące naruszenie art. 107 k.p.a. W dalszej części obszernej skargi przytoczono wybrane fragmenty decyzji kierowanych przez organy do skarżących oraz kilku orzeczeń sądów administracyjnych, a także przedstawiono interpretację skarżących dotyczącą stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżących wykonane przez nich roboty budowlane z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego nie mogą być zakwalifikowane jako nieprawidłowości w rozumieniu art. 59f Prawa budowlanego. Zarzucono, że uzasadnienia kolejnych postanowień i decyzji organów obu instancji były ze sobą sprzeczne i wielokrotnie niespójne. Zdaniem skarżących pominięto w decyzji ich argumenty prezentowane w odwołaniu i nieprawdziwie wskazano, że odnoszą się one do postanowienia o wymierzeniu kary. Skarżący zwrócili uwagę, że organ nie kierował się znajdującą się w aktach opinią prawną radcy prawnego, a rozstrzygnięcie od niej odbiega. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona. Przechodząc do wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., którą odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na rozbudowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy al. B. [...] we W. o tarasy. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe wyłącznie, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego (organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń). Zdaniem Sądu organ II instancji prawidłowo zastosował omawiany przepis. Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji był art. 59f ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, że w przypadku wymierzenia kary na skutek stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 ustawy, właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51 (postępowanie naprawcze). Z akt administracyjnych doręczonych Sądowi wynika, że właściwe organy nałożyły na inwestorów karę w drodze postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...], którym organ ten wymierzył J. i W. F. karę w wysokości 4.000 zł z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie o tarasy zlokalizowanego przy al. B. [...] we W. budynku mieszkalnego. Natomiast skarga inwestora na to postanowienie była rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie pod sygnaturą akt II SA/Wr 685/12, w której zapadł wyrok oddalający skargę. W kontekście powyższego należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w omawianym przepisie nie pozostawił organom nadzoru budowlanego swobody w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, ale używając zwrotu "właściwy organ odmawia" doprowadził do sytuacji związania organu dyspozycją omawianego przepisu. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego, ponieważ w trakcie obowiązkowej kontroli przedmiotowego budynku stwierdzono nieprawidłowości w zakresie rozbudowy budynku o tarasy, wymierzono za to inwestorom karę, a zatem organ zobligowany był odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku w tym zakresie. Podkreślenia wymaga bowiem związanie organu ustaleniami dokonanymi w toku obowiązkowej kontroli, na które to ustalenia powołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dalej powiedzieć należy, iż istotne w sprawie było zbadanie, czy organ wydając zaskarżoną decyzję rozważył zarzuty skarżących wobec postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu niezgodnej z prawem realizacji inwestycji. Z akt administracyjnych wynika, że ostateczne postanowienie organu II instancji nr [...] z dnia [...] r. doręczono skarżącym w dniu 6 [...] r., a zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję wydano w dniu 12 [...] r. i doręczono skarżącym w dniu 19 [...] r. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że spełniony został postulat sformułowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2011 r., że w razie kwestionowania zasadności postanowienia o wymierzeniu kary za wykonanie obiektu budowlanego niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę w oparciu o zarzut, iż obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie bez rozważenia zasadności zarzutów wobec tego postanowienia (sygn. akt II OSK 1356/10, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się natomiast do zarzutów, które sformułowano w skardze, trudno uznać, aby mogły one mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Trzeba bowiem pamiętać, że sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję tylko w razie stwierdzenia takich naruszeń prawa, które miały wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie do naruszeń tego typu nie doszło. Okoliczność zaś, że skarżący nie darzą zaufaniem organów nadzoru budowlanego, czy też rozstrzygnięcia tych organów odbierają jako arbitralne jest dostrzegalna już z samej treści pism procesowych skarżących. Zdaniem Sądu, oczywiście, długotrwałość omawianego postępowania administracyjnego nie zasługują na aprobatę, jednak kwestie te w istocie nie wpłynęły na wynik sprawy, który ostatecznie odpowiada prawu. Biorąc pod uwagę powyższe, należało stwierdzić, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest niezasadna, dlatego też Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę tę oddalił.