II SA/Wr 777/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 71a ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał użytkowanie samowolnie przebudowanego budynku w zakresie prowadzenia w jego części parterowej działalności gospodarczej, położonego na działce nr [...] w miejscowości L. Ś.Gm. B. i nałożył na właściciela budynku gospodarczego znajdującego się na tej działce, będącego jednocześnie inwestorem robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego – S. S.w terminie do dnia 30 września 2014 r. przedłożenia określonych dokładnie w postanowieniu dokumentów. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że po uzyskaniu zawiadomienia o wykonaniu przez S. S. na kilku jego działkach szeregu robót budowlanych i użytkowaniu posadowionych na nich budynków niezgodnie z przeznaczeniem, PINB w S. przeprowadził oględziny nieruchomości. W wyniku przeprowadzonych oględzin w dniu 23 kwietnia 2014 r. ustalono, że S. S., jako inwestor wykonał utwardzenie części działki nr [...] z przeznaczeniem pod plac postojowo-składowo-manewrowy jak również stwierdzono, że na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek gospodarczy. Do którego dodatkowo dobudowano wiatę. W toku czynności poczyniono ustalenia dotyczące wykonania na działce nr [...] przebudowy schodów w istniejącym budynku gospodarczym oraz zmiany sposobu użytkowania jego części parterowej na sklep z materiałami budowlanymi. Inwestor nie przedłożył żadnych wymaganych dokumentów na realizację przedmiotowej dobudowy i zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wobec tego uznano, że przedmiotowe działania dokonane zostały w ramach samowoli budowlanej. Wobec powyższego PINB zawiadomieniem z dnia 5 maja 2014r. poinformował strony o wszczęciu trzech odrębnych postępowań administracyjnych. Następnie w sprawach dotyczących utwardzenia części działki nr [...] oraz samowolnie dobudowanej wiaty wydał decyzje administracyjne. W trzeciej sprawie w części dotyczącej samowolnych robót budowlanych polegających na przebudowie klatki schodowej wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] r. nakładające na inwestora dostarczenia określonych dokumentów w celu legalizacji robót. W pozostałej części będącej przedmiotem niniejszego postępowania związanej ze zmianą sposobu użytkowania jego części parterowej na działalność handlową materiałami budowlanymi dotyczy przedmiotowe rozstrzygnięcie. Na skutek analizy zebranego materiału dowodowego, w tym decyzji Starosty S.wnoszącej sprzeciw z dnia [...] r. (nr[...] ), PINB uznał, że jest możliwe zalegalizowanie zmiany sposobu użytkowania części budynku, w sytuacji, że jest ona zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, jaki i po uiszczeniu przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Konsekwencją doprowadzenia sposobu użytkowania parterowej części budynku do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie będzie miała procedura prowadzona w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 oraz 2 w zw. z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Zażalenie na to postanowienie złożył w imieniu własnym inwestor S.S. oraz odrębne jego pełnomocnik profesjonalny, który wniósł o uchylenie i zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a ponadto wniósł o zasądzenie w postępowaniu instancyjnym kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniem z dnia [...] r. (winno być [...] r.) Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia stwierdził jego niedopuszczalność. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu wstępnym obowiązany jest podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia organu i instancji sanowi przepis art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższy przepis nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na jego postawie do wniesienia zażalenia, czyli w istocie możliwość ewentualnego kwestionowania treści postanowienia pojawia się dopiero wówczas, gdy sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania zostanie rozstrzygnięta decyzja administracyjną, albo postanowieniem wydanym na podstawie art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego ustalającym wysokość opłaty legalizacyjnej. Zatem skutecznie kwestionować można jego prawidłowość jak i legalność dopiero w drodze odwołania od decyzji kończącej sprawę. Nie godząc się z rozstrzygnięciem organu II instancji, pełnomocnik S.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Ponadto złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucił naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zaskarżania postanowień organu, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i wszystkich podniesionych zarzutów w zażaleniu oraz art. 2, 21, 176 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego możliwości w ogóle zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Ustalenia organu odwoławczego w ocenie pełnomocnika są nietrafne. Pozbawienie skarżącego możliwości złożenia zażalenia w tak istotnej sprawie jak wstrzymanie użytkowania przebudowanego budynku w zakresie prowadzenia w jego części działalności gospodarczej narusza jego konstytucyjne prawa i wolności dotyczące ochrony własności i prawa do kontroli sądowej rozstrzygnięć administracyjnych i jako takie jest nieważne z mocy prawa. Postanowienie to ingeruje swoim zakresem w sposób bezwzględny w prawo własności skarżącego, ogranicza sposób korzystania przez niego z nieruchomości i nie może jako takie pozostawać bez kontroli instancyjnej, gdyż narusza to art. 21 i art. 176 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. Nr 2012, poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Zgodnie z dyspozycją art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Stosownie do art. 71a ust. 2 po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Z przedstawionej regulacji wynika bezspornie, że ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie powołanego art. 71a ust. 1 pkt 2. Takiego uprawnienia nie można również wyprowadzić z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji wydaje postanowienia (ust.1), postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W odniesieniu do postanowień obowiązuje więc zasada, że prawo zażalenia przysługuje tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy. Jak już podniesiono w przypadku zastosowania przez organy administracji trybu o którym mowa w art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane brak jest stosownej regulacji pozwalającej na zaskarżenie tego typu postanowienia. Wskazać trzeba, że możliwość wniesienia zażalenia przysługuje jedynie na postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej (art. 71a ust. 2 zd. drugie). Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy przepisy prawa wprost możliwość taką przewidują. Zatem skoro art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wprost nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na jego podstawie poprzez złożenie zażalenia, to zaskarżenie postanowienia wydanego w oparciu o ten przepis nie jest możliwe. Kwestionowanie postanowienia wydanego na tej podstawie prawnej możliwe będzie natomiast - jak trafnie stwierdził to organ II instancji - w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku (art. 142 k.p.a. w zw. z art. 71a ustawy Prawo budowlane). W tej sytuacji błędne pouczenie o środku zaskarżenia w postanowieniu pierwszoinstancyjnym, nie może skutkować merytorycznym jego zapatrzeniem przez organ odwoławczy. W tej sytuacji wszystkie zarzuty skargi są całkowicie bezzasadne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako całkowicie bezzasadną należało oddalić.