II SA/Wr 778/02

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA – Julia Szczygielska Sędzia NSA – Zygmunt Wiśniewski (spr.) Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2004 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A S.A. Oddział A w Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji w sprawie wyłączenia z produkcji użytków rolnych oddala skargę. Pismem L.dz. [...] z dnia [...] skierowanym do Starosty Powiatu G.- Zarząd Gminy Ż. w oparciu o wskazane w tym piśmie przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 199, poz. 1086) wniósł o przeprowadzenie kontroli w zakresie przestrzegania przepisów geodezji i kartografii przez A S.A. Oddział A w G. w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Huty położonych w strefie ochronnej Huty A I i II. W złożonym piśmie Zarząd podniósł, iż grunty położone w strefie zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ż. pomimo ich faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej przez Kombinat- nie zostały wcześniej wyłączone z tej produkcji stosownymi decyzjami administracyjnymi. Pismem z dnia [...] Starosta G. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie oraz wezwał Hutę A do dostarczenia określonych w nim dokumentów dotyczących ustanowienia i zagospodarowania przedmiotowej strefy, w tym prawomocnych decyzji zezwalających na wyłączenie z produkcji użytków rolnych. Po zapoznaniu się organu z projektami zagospodarowania części strefy ochronnej utworzonej wokół Huty oraz z wypisami z rejestru gruntów działek położonych w obrębie K. i Ż. organ I instancji uznał, iż prowadzona przez Hutę rekultywacja oraz zagospodarowanie części siedliska wsi Ż. polegająca na zadrzewieniu i zakrzewieniu wskazanego terenu jest zgodne z projektami rekultywacji terenów wsi Ż., które stanowiły podstawę zmian w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż. dokonanie uchwałą Rady Gminy Ż. w dniu [...]. W związku z powyższym Starosta G. decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył wszczęte postępowanie, przyjmując, iż skoro działania Huty nie można traktować jako przeznaczenie dotychczasowych użytków rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, to nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w celu nakazania Hucie uzyskania decyzji o wyłączeniu tych użytków z produkcji rolniczej czy też do nakładania na nią kar za brak takich decyzji Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wójt Gminy Ż. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż część gruntów będących gruntami rolnymi została, w poprzednich latach wyłączona decyzjami administracyjnymi z produkcji rolnej, a pozostała część, pomimo zmiany sposobu ich użytkowania, nie została wyłączona i dotyczy to zarówno gruntów rolnych, które zostały zadrzewione plantacjami topolowymi, jak i gruntów pod budynkami i urządzeniami służącymi uprzednio wyłącznie produkcji rolnej, które zostały wyburzone, a teren po nich został zadrzewiony lub pozostały, ale nie mają na dzień dzisiejszy nic wspólnego z produkcją rolną. Nadto Wójt Gminy Ż. nie zgodził się z uznaniem przez organ I instancji wykonanych przez Hutę zadrzewień i zakrzewień jako zadrzewień i zakrzewień śródpolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), które według danych literaturowych są zadrzewieniami ochronnymi wokół i na terenie zakładów przemysłowych, a zadrzewienia śródpolne są zadrzewieniami użytków rolnych, położonych wśród gruntów użytkowanych rolniczo. W konkluzji uzasadnienia Wójt konstatował, iż na gruntach położonych w strefie ochronnej Huty A rozpoczęła inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów dlatego też grunty te powinny zostać wyłączone z produkcji rolnej zgodnie z właściwą procedurą. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło w całości w/w decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO w L. podkreśliło, iż zebrany w sprawie materiał, bez przeprowadzeni kontroli oraz szczegółowej analizy stanu i celu wyłączenia z planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami wymienionej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie stanowiły wystarczającej podstawy do wydania zaskarżonej decyzji i wskazał organowi I instancji jakie dokumenty winien zgromadzić w trakcie postępowania. W skardze na powyższą decyzję złożoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we W. A S.A. Oddział A w Ż. zarzucając rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa) poprzez rozpoznanie odwołania Zarządu Gminy Ż. i tym samym przyjęcie, że organ ten jest stroną w sprawie, wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem strony skarżącej Gmina z uwagi na powiązanie prowadzonej przez Starostę ewidencji gruntów z podatkami lokalnymi ma tylko interes faktyczny w uczestniczeniu w postępowaniu, a legitymację procesową strony stanowić może tylko interesy prawny wynikający z przepisów prawa materialnego. Ponadto w ocenie strony skarżącej Zarząd Gminy mimo tego, ze grunty znajdują się na jego terenie nie może jako organ administracji uczestniczyć w tym postępowaniu i SKO w L. obowiązane było stosownie do art. 134 kpa nie rozpoznawać odwołania, tylko stwierdzić jego niedopuszczalność. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie i wskazało, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Zarządu Gminy Ż. i status tego organu jako strony postępowania nie był dotychczas kwestionowany przez stronę skarżącą. SKO w L. podkreśliło, iż wbrew zarzutom skarżącej spółki Zarząd Gminy Ż. nie uczestniczy w postępowaniu jako organ administracyjny, gdyż organem prowadzącym postępowanie w sprawie na mocy art. 5 ustawy z dnia 2 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16, poz. 78 ze zm.) jest Starosta Powiatu G. W ocenie Kolegium interes prawny Zarządu do uregulowania sprawy związanej z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji rolniczej należy doszukiwać się w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz w związku z uregulowaniami zawartymi w przepisach ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem organu II instancji uporządkowanie w sposób prawem przewidziany sprawy wyłączenia z produkcji użytków rolnych leży w interesie prawnym gminy, bowiem obecny stan rzutował będzie negatywnie na prawidłowość planowania przestrzennego i na prawidłowość wymiaru podatków, do których gmina jest zobowiązana ustawowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi-, zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Po myśli art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. wyrok NSA 1998.04.29 I SA/Gd 166/97 LEX nr 33601 1. Konstrukcja całego art. 138 k.p.a. dowodzi, iż dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie § 2 stanowi wyjątek od zasady płynącej z § 1 i sprowadzającej się do obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. 2. Sąd administracyjny nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Uchylając zatem decyzję kasacyjną organu odwoławczego, z tej przyczyny, że narusza ona w sposób przewidziany art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA - art. 138 § 2 k.p.a., nie jest władny do wydania wiążących wskazań co do treści merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Decyzja kasacyjna uregulowana w art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy i ze względu na swój charakter również kontrola jej przez sąd administracyjny jest specyficzna. Uchylenie takiej decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że organ administracyjny przy jej wydawaniu w sposób istotny naruszył przepisy postępowania czy prawa materialnego lub wydał ją pomimo braku przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa. Stosownie do treści powołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa (zob. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., III 7P 5/96-OSN, nr 15 z 1997 r., poz. 262). Strona skarżąca nie kwestionuje zasadności wydania i zakresu decyzji kasacyjnej, podnosząc jedynie zarzut braku przymiotu strony przez podmiot który złożył odwołanie- Zarząd Gminy Ż. W ocenie Sądu, w świetle nieprawidłowo przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, do oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego niezbędnym stało się przekazanie sprawy Staroście G. w celu przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego(w tym zgromadzanie kompletnego materiału dowodowego). Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest stosownie do treści art. 28 kpa to, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". W doktrynie i orzecznictwie sądowym "interes prawny" w postępowaniu administracyjnym utożsamia się z ustaleniem przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Cechami tego "interesu" jest to, że jest on konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków z Działu VIII kpa (zob. wyrok NSA z 27 września 1999 r., IV SA 1285/98, LEX nr 47898; wyrok NSA z 2 czerwca 2000 r., I SA 1019/99, LEX nr 78926). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej ustawy należy stwierdzić, iż Gmina Ż. legitymuje się interesem prawnym do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu. Błędne jest twierdzenie strony skarżącej, iż Zarząd Gminy Ż. występuje w niniejszej sprawie jak organ administracyjny i nie może być stroną postępowania. Podkreślić należy, iż Zarząd Gminy Ż. jest tylko organem reprezentującym Gminę Ż., która z przepisów prawa materialnego wywodzi swoje uprawnienia do uregulowania sprawy wyłączenia z produkcji użytków rolnych znajdujących się w użytkowaniu strony skarżącej. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz.78 ze zm) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2000 r. (sygn. akt II S.A. 2437/99, LEX nr 55333) z powołanego przepisu wynika experessis verbis, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne poza planem zagospodarowania przestrzennego jest niemożliwe. Jeżeli na danym terenie już obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na inne cele, to do takiego przeznaczenia może dojść tylko w trybie (zmiany planu) uregulowanym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Dalsze przepisy powołanej ustawy wskazują, iż zarząd gminy uczestniczy w procedurze związanej z tym wyłączeniem. Stosownie zaś do treści przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad gospodarowania na podległym jej terenem (w tym uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a zarząd gminy ma obowiązek dokonywać oceny zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy (art. 21 ust. 1 tej ustawy). Z powyższego wynika, iż wyłączenie gruntów rolnych i leśnych na cele nie nierolne i nieleśne następuje etapami przy istotnym i koniecznym udziale zainteresowanej gminy (np. w wyroku z dnia 4 lipca 2001 r. [sygn. akt IV SA 1817/00, LEX nr 75553] Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne wszczyna się na wniosek wójta [burmistrza, prezydenta miasta]). Art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 100, poz.1086 ze zm.) stanowi, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez starostę są podstawą m.in. planowania przestrzennego i wymiaru podatków, które są zadaniami własnymi gminy. W świetle powyższego uczestnictwo Gminy jako strony w postępowaniu dotyczącym wyłączenia z produkcji rolnej użytków rolnych jest jej uprawnieniem, a także często obowiązkiem wynikającym z obowiązujących przepisów. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd badając prawidłowość zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się w niej okoliczności mogących stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania lub naruszeń przepisów prawa, które mogły mieć wpływ na wynik wydanego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 u.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.