II SA/Wr 778/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi W. M. przy ul. J. [...] w S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa nałożył na J. K. jako inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego istotne odstępstwa przy realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr[...] , przy ul. J. [...] w S., gmina S. – w terminie do 31 sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 2 czerwca 2011 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na wyżej wymienionej działce. Przytoczywszy art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną sankcjonowaną przez art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Powyższe przepisy regulują możliwość "legalizacji" niektórych samowoli budowlanych, poprzez doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rozważając, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zakres, jakiemu powinien odpowiadać projekt budowlany zamienny, nawiązując do art. 36a Prawa budowlanego, na podstawie którego organy wydające decyzję pozwolenia na budowę zobowiązane są wydać decyzję uchylającą wyżej wymienione pozwolenie, Powiatowy Inspektor podkreślił, że przedłożony projekt budowlany winien spełniać wymogi projektu budowlanego, na podstawie którego prowadzona była inwestycja, a zatem zakres projektu budowlanego winien obejmować całość inwestycji. Powołując się na szereg przeprowadzonych dowodów z oględzin przedmiotowej dobudowy organ I instancji stwierdził, że w stosunku do zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] r. projektu budowlanego dokonano następujących istotnych odstępstw: 1. nad garażem dobudowano pomieszczenia mieszkalne – wykonano dodatkową kondygnację –zwiększono kubaturę obiektu oraz konstrukcję projektowanego dachu; 2. wykonany został wiatrołap – powiększono kubaturę; 3. wykonano komin murowany oraz instalację c.o. wraz z zamontowaniem kotła grzewczego w garażu; 4. obiekt pełni obecnie funkcję mieszkaniowo-garażową. Organ zaznaczył przy tym, że w związku z dobudową części mieszkalnej nad garażem zamurowane zostało jedno okno w budynku wielorodzinnym. Wskazując, że nałożony obowiązek stanowi szansę dla inwestora do wykazania, że istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, bez naruszenia przepisów i szkody dla terenów sąsiednich, do stanu zgodnego z przepisami, a wywiązanie się z nałożonego obowiązku stanowić będzie podstawę do "legalizacji" prowadzonej inwestycji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż nałożenie obowiązku przedłożenia wyżej wymienionych dokumentów koresponduje z treścią art. 7 i art. 80 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. K. Odwołująca się podała, że roboty budowlane zostały wykonane w latach 1986-1989 według prawa budowlanego z 1974 r. i dlatego uważa, że art. 55 Prawa budowlanego nie dotyczy tej sprawy. Obecnie odwołująca się nie ma środków finansowych na opracowanie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego i nałożenie takiego obowiązku uważa za bezcelowe i krzywdzące. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Przywołując treść tego przepisu oraz unormowania zawarte w art. 36a cytowanej ustawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że rozpatrywaną sprawę prawidłowo zakwalifikowano jako przypadek podlegający wskazanej w Prawie budowlanym procedurze naprawczej, zmierzającej do doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy podniósł następnie, że jego uwadze nie może ujść fakt, iż organ I instancji uczynił to wtórnie, to jest wszczął postępowanie w tym samym przedmiocie, w którym postępowanie już się toczyło. Wojewódzki Inspektor zauważył, że postępowanie wszczęte z urzędu ma za przedmiot rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr[...] , przy ul. J. [...] w S., gmina S., niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, co – w jego ocenie – pokrywa się z zakresem postępowania wszczętego przez organ stopnia powiatowego dnia 16 stycznia 2004 r. w sprawie wykonania przybudówki do budynku mieszkalnego na działce nr[...] , przy ul. J. [...] w S. Organ II instancji stwierdził, że nastąpiła tylko zmiana nazewnictwa tych robót, tzn. przybudówka, rozbudowa, a następnie wywiódł, że zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, prowadzenie postępowania w tej samej sprawie jest niedopuszczalne, a zatem wszczęcie i prowadzenie postępowania, w którym zapadło oprotestowane rozstrzygnięcie, uznać należy za nieuprawnione. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił przy tym, że postępowanie wszczęte w dniu [...] r. dotyczyło sprawy wykonania przybudówki do budynku mieszkalnego na działce nr[...] , przy ul. J.[...] w S. Postępowanie to toczyło się w trybie określonym w art. 50 ust. 1 pkt 4 w prawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania zbyt szeroko określił jego zakres wskazując, że jego przedmiotem jest sprawa przybudówki do budynku mieszkalnego w S. przy ul. J. [...], realizowanej przez J. K. W konsekwencji na podstawie treści samego zawiadomienia nie sposób było określić właściwego trybu postępowania w odniesieniu do konkretnej normy prawa materialnego, która miałaby w tym postępowaniu zastosowanie. Niemniej organ I instancji wydając postanowienie z dnia [...] r. nr[...] , na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, ze względu na prowadzenie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, jednoznacznie wyznaczył przedmiot postępowania, a tym samym normę prawa materialnego, w oparciu o którą postępowanie było prowadzone, to jest wykonanie przybudówki do budynku mieszkalnego w S. przy ul. J. [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę udzielonym decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. nr[...]. Postępowanie to zostało ostatecznie zakończone poprzez wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. decyzji z dnia [...] r. nr[...], którą umorzono wszczęte na wniosek J. i A. O. postępowanie administracyjne w sprawie, realizowanej przez J. K. przybudówki do budynku mieszkalnego na działce nr[...] przy ul. J. [...] w S. Wskazując na powyższe organ II instancji stwierdził, że oba postępowania dotyczą tego samego obiektu oraz tych samych robót budowlanych, wykonanych przez J. K., z istotnym odstąpieniem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę udzielonym decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. nr[...]. Zakończenie postępowania ostateczną decyzją wyklucza ponowną ocenę okoliczności faktycznych i prawnych w stosunku do przedmiotowych robót. Skoro zatem niedopuszczalnym jest wielokrotne prowadzenie postępowania w jednakowym przedmiocie, a organ stopnia powiatowego, nie dochowując ustawowego terminu 2 miesięcy od momentu wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, stracił możliwość podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, koniecznym jest uchylenie inkryminowanej decyzji i umorzenie postępowania I instancji. Z powołanych wyżej względów D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż jakkolwiek słusznym było zastosowanie procedury przewidzianej w art. 50-51 Prawa budowlanego, jednakże wyłącznie w granicach pierwszego postępowania. Niemożność ponownego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie decyduje o uznaniu wszystkich podjętych przez organ I instancji w toku tego postępowania czynności za nieuprawnione, a w konsekwencji o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] r. i umorzeniu postępowania w sprawie. Na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. J. [...] w S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Strona skarżąca wniosła o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo i decyzji poprzedzających i ponownego merytorycznego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy". Skarżąca Wspólnota podniosła, że pomimo iż sprawa trwała 7 lat i było kilka decyzji, żadna z nich nie zakończyła sprawy merytorycznie, poprzez przywrócenie stanu zgodnego z prawem budowlanym. W opinii strony skarżącej, organy administracji budowlanej naruszają podstawowe zasady wyrażone w art. 7, art. 9 i art. 12 § 1 kpa, "ponieważ pomimo stwierdzenia naruszenia przepisów prawa budowlanego na skutek niekompetentnego i oportunistycznego działania organizacji administracji budowlanej stan samowoli budowlanej trwa nadal, a nierzetelny inwestor kpi sobie z prawa i utrudnia życie pozostałym mieszkańców jednocześnie stwarzając zagrożenie budowlane". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...]r. nr [...] dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a konkretnie decyzją tego samego organu z dnia [...] r. nr [...] oraz czy zachodziły podstawy do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu stopnia powiatowego w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie – wszczęte na żądanie J. i A. O. – w sprawie realizowanej przez J. K., przybudówki do budynku mieszkalnego na działce nr[...] , przy ul. J. [...] w S., gmina S. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] ten sam organ, na podstawie art. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), nałożył na J. K. jako inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego istotne odstępstwa przy realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr[...] , przy ul. J. [...] w S., gmina S. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu, o czym zawiadomiono strony pismem z dnia 2 czerwca 2011 r. W zawiadomieniu tym podano, że z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na działce nr[...], przy ul. J. [...] w S., gmina S. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. podał, że zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia stronie. Z uwagi na upływ tego okresu postępowanie należało umorzyć. Ponadto w motywach omawianej decyzji wskazano, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W.w decyzji uchylającej decyzję organu I instancji z dnia [...] r. nr [...] zaznaczył, że zakres postępowania, to jest "...realizowanej przez J. K., przybudówki do budynku mieszkalnego...", został określony zbyt szeroko, co w konsekwencji nie konkretyzuje normy prawa materialnego, w odniesieniu do której jest prowadzone postępowanie administracyjne. Umarzając postępowanie wobec utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót, organ I poinformował, że: "Jednakże, w związku z faktem, że decyzja umarzająca nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym w sprawie, informuje się, że w tym samym przedmiocie zostanie wszczęte odrębne postępowanie administracyjne, z właściwie określonym trybem w odniesieniu do konkretnej normy prawa materialnego. Zgromadzony materiał dowodowy zostanie wykorzystany w nowej sprawie". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w tym samym przedmiocie, w którym już postępowanie się toczyło, gdyż postępowanie prowadzone obecnie pokrywa się z zakresem postępowania wszczętego w sprawie w sprawie wykonania przybudówki do budynku mieszkalnego na działce nr [...], przy ul. J. [...] w S. Powyższe stwierdzenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego budzi jednak wątpliwości. Zauważyć przy tym wypada, że organ odwoławczy sam wcześniej wyrażał wątpliwości co do prawidłowości określenia przedmiotu postępowania wszczętego w 2004 r. na wniosek J. i A. O. Jak bowiem trafnie podniósł D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w motywach swojej decyzji z dnia [...] r. nr[...]– zakres postępowania, to jest "...realizowanej przez J. K., przybudówki do budynku mieszkalnego...", został określony zbyt szeroko, w związku z czym nie sposób określić właściwego trybu postępowania w odniesieniu do konkretnej normy prawa materialnego, która miałaby w tym postępowaniu zastosowanie. Zgadzając się z tym stanowiskiem należy dojść do wniosku, że przedmiot obu postępowań w istocie nie był identyczny, a późniejsze wydanie przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] r. nr[...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nie usuwało wadliwego określenia przedmiotu postępowania wszczętego w 2004 r. Zauważyć przy tym wypada, że wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w nowym postępowaniu nie tylko zmieniono nazewnictwo, ale również uszczegółowiono przedmiot postępowania, gdyż uprzednio – jak już wyżej podkreślano – zakres postępowania określono zbyt szeroko. Ponadto, skoro organy nadzoru budowlanego działają, jak policja, co do zasady, z urzędu, a nie na wniosek strony, to w sytuacji, gdy wadliwie wszczęto postępowanie na wniosek, powinno ono zostać umorzone, natomiast merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej konkretnych robót budowlanych powinno nastąpić w postępowaniu wszczętym z urzędu. Brak jest bowiem podstaw prawnych do rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego co do wniosku strony dotyczącego samowolnie wykonanych lub prowadzonych robót budowlanych, gdyż wniosek taki w istocie stanowi dla organu nadzoru budowlanego jedynie sygnał do ewentualnego wszczęcia z urzędu stosownego postępowania administracyjnego. Zakres działania organu nadzoru budowlanego został bowiem określony w art. 83 Prawa budowlanego i z przepisu tego wynika, że przedmiotem, co do którego może rozstrzygać organ nadzoru budowlanego, są roboty budowlane wykonane w określony sposób (w określonych okolicznościach, np. samowolnie), a nie wniosek złożony przez stronę postępowania domagającą się konkretnego rozstrzygnięcia. Należało zatem z urzędu wszcząć postępowanie administracyjne we właściwym – prawidłowo określonym – przedmiocie, co też uczynił organ I instancji w niniejszej sprawie dopiero w 2011 r. Zaskarżona decyzja została zatem podjęta z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania z przyczyn podniesionych przez organ II instancji. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.