II SA/Wr 779/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 grudnia 2019r. sprawy ze sprzeciwu B. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB") z [...].10.2019 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB") z dnia [...].09.2019 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: PINB w [...] prowadził postępowanie w sprawie zgodność z przepisami wykonania przez J. S. i M. S. wewnętrznej instalacji gazu zasilanej z butli w lokalu mieszkalnym przy ul. [...][...] w [...]. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ ten ustalił, że decyzją z [...].03.2019 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla B. W. obejmujące przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym przy ul. [...][...] w [...]. Odbiór paliwa gazowego w obydwu lokalach mieszkalnych z sieci gazowej odbywał się do [...].05.2016 r. lecz ze względu na wykryte nieszczelności został wstrzymany. W celu likwidacji nieszczelności został przeprowadzony przez B. W. remont instalacji gazowej w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany i pozwolenie na budowę. Po wykonaniu instalacji i dokonaniu wymaganych sprawdzeń i odbiorów, [...] wystąpił do PINB z informacją z [...].05.2019 r., że w budynku wielorodzinnym przy ul. [...][...] w [...] znajduje się gaz płynny w postaci butli gazowej oraz gaz z sieci gazowej, co jest niezgodne z § 157 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dniu [...].06.2019 r. dokonano oględziny budynku, w trakcie których organ ustalił, że na wykonanie instalacji gazu w budynku zasilanej z butli w lokalu nr [...] współwłaściciele nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z [...].07.2019 r. współwłaściciele lokalu nr [...] podnieśli, że instalacja gazowa na gaz propan butan nie wymaga pozwolenia na budowę oraz że jest ona podłączona prawidłowo. Wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 u.p.b. postanowieniem z [...].07.2019 r. PINB w [...] wstrzymał użytkowanie części obiektu budowlanego - wewnętrznej instalacji gazu zasilanej z butli wykonanej w mieszkaniu nr [...] oraz nałożył na współwłaścicieli tego lokalu obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia następujących dokumentów: 1) opisu i rysunku określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Uzasadnieniu wydanego postanowienia PINB stwierdził, że wyposażenie budynku w gaz płynny w sytuacji, gdy budynek pozostaje cały czas wyposażony w czynne przyłącze gazu ziemnego, które wymaga remontu, ze względu na zakaz stosowania w budynku gazu płynnego i gazu z sieci, stanowi działanie zmieniające warunki bezpieczeństwa pożarowego w budynku, jak i działanie, które wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych z jego dalszym użytkowaniem. Organ uznał podjętą w obiekcie działalność w zakresie wykonania instalacji zasilanej gazem płynnym w budynku za zmianę sposobu jego użytkowania, której wykonanie bez zgłoszenia pozwala na zastosowanie w sprawie art. 71 a ust. 1 u.p.b. Dnia [...].08.2019 r. do organu I instancji wpłynął protokół kontroli instalacji i aparatów gazowych, którym stwierdza się, że instalacja gazowa propan butan jest szczelna. Pismem z [...].09.2019 r. współwłaściciele lokalu nr [...] poinformowali, że instalacja gazowa wewnętrzna na gaz propan-butan nie jest obiektem budowlanym i nie wymaga pozwolenia na budowę. W związku z niewykonaniem w terminie obowiązków wynikających z postanowienia z [...].07.2019 r., PINB decyzją z [...].09.2019 r., wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 u.p.b., nakazał współwłaścicielom lokalu mieszkalnego nr [...], w obrębie którego wykonano wewnętrzną instalację gazu zasilaną z butli, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego w terminie 7 dni, od dnia kiedy decyzja staje się ostateczna. Współwłaściciele lokalu nr [...] odwołali się od decyzji organu I instancji. Podtrzymali w odwołaniu dotychczasowe stanowisko, że instalacja gazowa wewnętrzna na gaz propan-butan nie wymaga pozwolenia na budowę. Butla z gazem jest podłączona w prawidłowy sposób i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Opisaną na wstępie decyzją z [...].10.2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., DWINB uchylił rozstrzygnięcie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu inspektor wojewódzki wskazał na brak zgodności pomiędzy przedmiotem postępowania określonym w zawiadomieniu z [...].06.2019 r. a wydanym w sprawie na podstawie art. 71 a ust. 4 u.p.b. rozstrzygnięciem z [...].09.2019 r., które dotyczy procedury związanej ze zmianą sposobu użytkowania. Z kolei wskazany w zawiadomieniu przedmiot postępowania określono jako "legalność i zgodność z przepisami wykonania przez Pana J. S. i M. S. wewnętrznej instalacji gazu zasilanej z butli w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...][...]", nakierowuje na zastosowanie procedury określonej w art. 50 oraz 51 u.p.b. Według DWINB zastosowana przez organ I instancji procedura z art. 71 a ust. 4 u.p.b. w świetle tak określonego przedmiotu postępowania nie znajdzie zastosowania w sprawie. Dalej organ odwoławczy, powołując się na stanowisko judykatury zwrócił uwagę, że nie każda działalność podjęta w obiekcie budowlanym będzie stanowiła zmianę sposobu jego użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Dalej wskazał na naruszenie w jego ocenie art. 71a u.p.b., ponieważ nie można wydać decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeśli po pierwsze organ I instancji nie wykazał, czym charakteryzuje się poprzedni sposób użytkowania lokalu, a po drugie, jeśli organ ten nie udowodnił, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu. Organ stopnia powiatowego musi udowodnić, że obecny sposób użytkowania lokalu w swoich charakterystycznych parametrach odbiega od poprzedniego. Według DWINB, z samego faktu zamontowania butli z gazem nie wynika jeszcze, że charakterystyka sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu odbiega czy koliduje z tym, jak ta część obiektu była użytkowana poprzednio. Mowa tu o tym, jak obecny sposób użytkowania obiektu zmienił jej parametry (w stosunku do dawnych), przy czym mowa tu o parametrach, których ustalenie pozostaje w gestii organu I instancji. Wobec tego DWINB wskazał na konieczność wykazania przez organ I instancji, że doszło, za sprawą działań strony postępowania, do naruszenia norm prawa materialnego. To z kolei ściśle wiąże się z takim ustaleniem stanu faktycznego sprawy i uzyskaniem takich konkretnych dowodów, które potwierdzą stanowisko organu I instancji. Nie jest zatem właściwe oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na rozważaniach ogólnych dotyczących treści art. 71 a u.p.b. Powołując się również na treść art. 107 § 3 k.p.a. DWINB stwierdził, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że udowodnione zostało, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...]. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B. W. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 71 ust. 1 pkt. 2 u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonanie przez współwłaścicieli lokalu nr [...] wewnętrznej instalacji gazowej zasilanej z butli nie stanowi zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przywołanego przepisu oraz przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów; - art. 6 k.p.a. poprzez działanie nie zgodne z przepisami prawa i naruszenie zasady praworządności; - art. 7 w związku z art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i wybiórczą, sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczeniem życiowym ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyrażającą się w stwierdzeniu, że przeprowadzone przez organ I stopnia postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone bez rozważenia całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sposób wyczerpujący podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że organ I stopnia wydał decyzję w oparciu o kompletny i wyczerpujący materiał dowodowy, na który składają się zarówno zgromadzone dokumenty jak i przeprowadzone oględziny budynku, które doprowadziły organ do stosownych i wystarczających spostrzeżeń w zakresie ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do wydania decyzji; - art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasad dwuinstancyjności; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy w powyższej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji - jako prawidłowej - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadnienie skargi zawiera obszerną argumentację popartą również orzecznictwem sądów administracyjnych. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasacyjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasacyjnym nie są trafne, a co najmniej przedwczesne. Organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy powinien dokonać merytorycznego jej rozstrzygnięcia lub wyjaśnić dlaczego jest ono niedopuszczalne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten przyjmuje jako przesłankę orzeczenia kasacyjnego: "wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Konstrukcja prawna tego rodzaju decyzji opiera się zatem na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie: (1) postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; (2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. W realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej i uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty i wydania decyzji reformatoryjnej. Sąd przy tym zgadza się z autorem sprzeciwu, że pomimo iż uzasadnienie decyzji organ I instancji jest krótkie, to jednak odwołuje się do postanowienia nr [...] z [...].07.2019r., które to postanowienie zawiera obszerne uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ustalenia dotyczące poprzedniego sposobu użytkowania obiektu oraz analizę okoliczności dotyczących obecnego sposobu użytkowania obiektu, które wskazują, że doszło do zmiany sposobu jego użytkowania (zmiany parametrów w stosunku do dawnych). Stan faktyczny sprawy nie jest skomplikowany. Położony w [...] przy ul. [...][...] budynek mieszkalny dysponował i dysponuje czynnym przyłączem do sieci gazowej. Ze względu na nieodpowiedni stan techniczny wewnętrznej instalacji dostawca gazu wstrzymał jego dostawy. Skarżąca, będąca właścicielką jednego z mieszkań na podstawie zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego dokonała remontu i przebudowy części wewnętrznej instalacji gazu. Zakład gazowniczy podjął próbę dostarczenia paliwa gazowego jednak po powzięciu informacji o wyposażeniu drugiego z mieszkań w instalację zasilaną gazem płynnym z butli ze względów bezpieczeństwa odstąpił od wznowienia dostarczania paliwa gazowego. Organ I instancji przyjął w ustalonym stanie faktycznym, że sposób użytkowania obiektu w swoich charakterystycznych parametrach odbiega od poprzedniego. W związku bowiem z niesprawną wewnętrzną instalacją gazową współwłaściciele lokalu nr [...] zamontowali instalację zasilaną z butli z gazem płynnym. W świetle tak przedstawiającego się stanu faktycznego organ odwoławczy posiada dostateczną wiedzę i rozeznanie na temat sprawy. Istota sprawy sprowadza się więc do ustalenia, czy istnieją materialno-prawne podstawy do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu nadzoru budowlanego. Nie ma przy tym potrzeby wykazywania i dowodzenia dodatkowych okoliczności dotyczących poprzedniego sposób użytkowania obiektu, czy też zmiany sposobu jego użytkowania. Gdyby nawet przyjąć, że taka potrzeba się pojawiła, to organ odwoławczy dysponuje możliwościami procesowymi wynikającymi z art 136 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wskazując na przedwczesność przyjęcia przez organ I instancji, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...], w ogóle nie wyjaśnił dlaczego nie było możliwe usunięcie wskazanych przez ten organ naruszeń prawa procesowego. W szczególności nie wyjaśnił, czy i dlaczego podnoszone przezeń uzupełnienie postępowania dowodowego przekracza zakres jego kompetencji określony w art. 136 k.p.a. i ewentualnie dlaczego nie było możliwe zlecenie przez organ odwoławczy przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ I instancji w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy w nieuzasadniony sposób przerzucił ciążący na nim obowiązek ponownego rozpoznania sprawy na organ I instancji, ograniczając się jedynie do wskazania, że postępowanie to wymaga przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. Nie jest również podstawą do wydania decyzji kasacyjnej podnoszony przez organ odwoławczy brak korespondencji pomiędzy przedmiotem postępowania określonym zawiadomieniem o jego wszczęciu a przedmiotem rozstrzygnięcia, które organ I instancji wydał na podstawie art. 71 a ust. 4 u.p.b. W ocenie Sądu, zakreślony w zawiadomieniu zakres postępowania, który dotyczył sprawdzenia legalności i zgodności z przepisami wykonania wewnętrznej instalacji gazu zasilanej z butli w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...], nie tylko nie wykluczał podjętego przez organ rozstrzygnięcia, ale pozwalał uzyskać przez strony postępowania wystarczające informacje o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie oraz umożliwiał im podjęcie stosownych działań, a także pozwalał na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych. Reasumując w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykazał aby istniały przeszkody do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.