II SA/Wr 78/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2008r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki drewnianego obiektu – dobudówki do istniejącego obiektu hotelowego w P. Z. na działkach nr [...] i [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] nr [...] , działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 r. z pózn. zm.) nałożył na inwestora - P.L., nakaz rozbiórki drewnianego obiektu, dobudowanego do budynku hotelu A., na działce nr [...] i [...], przy ul. [...] w P.Z. , bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji wskazał, iż na wniosek Burmistrza Miasta w P.Z. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania przez P.Z. obiektu budowlanego. Przeprowadzone w związku z tym zawiadomieniem oględziny działek nr [...] i nr [...] położonych w P.Z. przy ul. W.P. , z udziałem zainteresowanych stron w tym inwestora, jednoznacznie w ocenie organu I instancji wykazały, iż P.L. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w 2005 r. dobudował do istniejącego budynku (hotel A) drewniany jednokondygnacyjny obiekt usługowy - restaurację, stanowiący przedłużenie istniejącego w budynku hotelu lokalu o tym samym użytkowym charakterze. Jak argumentował dalej organ I instancji w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono na podstawie informacji uzyskanej od Gminy Miejskiej w P.Z. (pismo z dnia 24.05.2006 r.), iż miasto P.Z. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działki zabudowane spornym obiektem, co stanowi okoliczność jednoznacznie uniemożliwiającą właściwemu organowi przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, albowiem brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania stanowi formalną przesłankę do zobowiązania inwestora do rozbiórki obiektu. Ponadto jak podkreślił w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji, sam inwestor pismem z dnia 28.03.2006 r. zawiadomił organ, że decyduje się na rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu. W tak ustalonym przez organ I instancji stanie faktycznym i prawnym na podstawie art. 48 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obiekt samowolnie wybudowany na działkach nr [...] i [...] przez P.L. musi być poddany rozbiórce. W przypadku bowiem wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę właściwy organ winien nakazać w drodze decyzji rozbiórkę takiego obiektu chyba, że zrealizowana samowolna zabudowa określonego terenu jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów techniczno - budowlanych. Zebrany w badanej sprawie materiał dowodowy - a przede wszystkim informacja o braku obowiązującego miejscowego planu, a także deklaracja inwestora o zamiarze rozbiórki obiektu – wyklucza zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, ponieważ w ocenie tegoż organu nie został spełniony jeden z podstawowych warunków umożliwiających doprowadzenie rzeczonego przedsięwzięcia do stanu zgodnego z prawem. Odwołane od tej decyzji do organu II instancji złożył P.L., zarzucając rozstrzygnięciu organu I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Uzasadniając podniesiony zarzut odwołujący podkreślił, iż przedmiotem rozbiórki może być obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę w formie decyzji, podczas gdy sporna drewniana dobudówka jest tarasem drewnianym, nie powiązanym na trwałe z terenem, a zatem nie wymagającym pozwolenia na budowę. Ponadto zdaniem P.L. organ l instancji błędnie zinterpretował jego oświadczenie, na które powołał się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jak wskazał bowiem P.L. w dalszej części odwołania składając takie oświadczenie informował on bowiem, iż wzniesiony taras drewniany przyłączony czasowo do istniejącego budynku, może być w każdej chwili rozebrany. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W głównych motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest fakt realizacji przedmiotowego obiektu, stanowiącego przedłużenie restauracji zlokalizowanej w istniejącym budynku hotelowym w sposób samowolny, bez dopełnienia obowiązków nakazanych przez ustawę - Prawo budowlane, w postaci uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek taki nakłada na inwestora przepis art. 28 ust. 1 prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ponieważ zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja nie została zwolniona przez ustawodawcę od wskazanego obowiązku, inwestor miał obowiązek - przed rozpoczęciem robót budowlanych, uzyskać stosowne pozwolenie na budowę. W ocenie organu odwoławczego sporny obiekt, określony w postępowaniu l instancji jako dobudowa, stanowi w istocie kwalifikowaną przez ustawę Prawo budowlane rozbudowę istniejącego budynku hotelowego. Nowa inwestycja spełnia funkcję przedłużenia istniejącego lokalu restauracyjnego. Rozbudowa obiektu budowlanego, zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, jest zaś tożsama z budową, a zatem odnoszą się do niej unormowania dotyczące budowy, w tym obowiązek wynikający z powołanego art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, sprowadzający się do konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Argumentując zasadność podjętego przez siebie rozstrzygnięcia organ odwoławczy, wskazał nadto, iż nie budzi jego wątpliwości kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych, mimo, że organ l instancji posługuje się w skarżonej decyzji pojęciem "dobudowa", które nie jest znane ustawie - Prawo budowlane. Jednakże materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje zdaniem organu odwoławczego w sposób niesporny na fakt rozbudowy istniejącego budynku hotelowego o salę restauracyjną. Oczywistym więc w ocenie organu odwoławczego, wydaje się fakt nakazania rozbiórki w odniesieniu do wspomnianej inwestycji. Skoro w sposób jednoznaczny ustalono, że inwestor nie dopełnił wspomnianego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to zdaniem organu II instancji, organ l instancji zobowiązany był do zastosowania przepisu art. 48 prawa budowlanego, słusznie uznając za niemożliwą do wdrożenia procedurę legalizacyjną określoną w ust. 2 i 3 niniejszej regulacji. Ustalono bowiem, iż dla przedmiotowej nieruchomości nie istnieje aktualnie plan zagospodarowania przestrzennego, niemożliwym jest wypełnienie przez inwestora przesłanki polegającej na przedstawieniu zaświadczenia o zgodności inwestycji z obowiązującym planem. W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przewiduje w art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego, iż inwestor może wypełnić wymieniony obowiązek również poprzez przedłożenie ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże inwestor takiej decyzji nie posiada. Wobec tak przedstawiającego się stanu faktycznego organ l instancji zobligowany był do zastosowania w sprawie przepisu art. 48 ust. 1 prawa budowlanego w stosunku do samowolnej rozbudowy obiektu hotelowego. W postępowaniu odwoławczym uznano zatem niniejsze rozstrzygnięcie za słuszne zarówno z punktu widzenia celowości, jak i użytej podstawy prawnej W ocenie organu odwoławczego zarzuty odwołania P.L. uznać należy za bezzasadnie. Jednocześnie bez wpływu na charakter podjętych w sprawie rozstrzygnięć pozostaje również złożenie przez inwestora oświadczenia w toku postępowania o gotowości do rozbiórki rozbudowanej części budynku, następnie - wycofanie tego oświadczenia. Jak wskazał bowiemWojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wystarczające jest ustalenie wykonania go bez pozwolenia na budowę oraz braku możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej, z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego i brak po stronie inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, P.L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji P.L. zarzucił, naruszenie prawa materialnego tj.ustawy Prawo budowlane - przez uznanie, iż oranżeria (ogród zimowy) jest samowolą budowlaną gdyż wymaga pozwolenia na budowę oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych, podnoszonych w odwołaniu, iż ogród zimowy nie wymaga pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi P.L. podniósł, iż oba organy nadzoru budowlanego błędnie zinterpretowały zapisy ustawy Prawo budowlane i zastosowały przepisy sprzed nowelizacji tej ustawy. Zdaniem skarżącego w świetle znowelizowanej ustawy Prawo budowlane, oranżerie (ogrody zimowe) jako nie trwale związane z gruntem nie wymagają pozwolenia na budowę, a zatem nie są samowolą budowlaną jak orzekł w decyzji organ II instancji. Zatem skoro po nowelizacji ustawy, oranżeria nie wymaga pozwolenia na budowę w formie decyzji nie stanowi samowoli budowlanej i nie podlega rozbiórce. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zawierają wiążące reguły, którym podporządkowane są działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń. Naruszenie przepisów należących do takiej kategorii norm procesowych powoduje wadliwość orzeczenia uzasadniającą jego weryfikację. Przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] nr [...] , nakładającą na inwestora - P.L., obowiązek rozbiórki drewnianego obiektu, dobudowanego do budynku hotelu A., na działce nr [...] i [...], przy ul. W.P. w P.Z. , bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu skarga jest zasadna, gdyż decyzja organu drugiej instancji jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a, art. 77 k.p.a a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu nie zostały bowiem wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy które pozwoliłyby organom na podjęcie prawidłowych rozstrzygnięć. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy uznały w sposób kategoryczny, iż sporna inwestycja stanowi tożsamą z budową rozbudowę (dobudowę) obiektu budowlanego, nie czyniąc jednakże w tym zakresie szczegółowych ustaleń faktycznych do tego czym faktycznie jest wskazana inwestycji. Tylko takie zaś ustalenia pozwalają bowiem w sposób jednoznaczny przesądzić czy w istocie mamy do czynienie z określoną w art. 48 ustawy Prawo budowlane samowolą budowlaną. W szczególności zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego obu instancji nie rozważyły i nie odniosły się w żaden sposób do twierdzeń skarżącego odnośnie samego charakteru inwestycji, oraz wpływu tej okoliczności na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę Tymczasem jak wynika z protokołu oględzin z dnia 9 marca 2006 r., co organy nadzoru budowlanego w rozważaniach na temat legalności swoich rozstrzygnięć konsekwentnie pomijają, w protokole oględzin inwestycja skarżącego opisana została jako ogródek letni (oranżeria). Wobec takich stwierdzeń zawartych w materiale dowodowym pożądana z punktu widzenia legalności działań organów administracji publicznej jest wnikliwa ocena takiego charakteru obiektu. Jednocześnie organy nadzoru budowlanego powinny, a czego nie uczyniły w tym postępowaniu, zbadać czyniąc to w zakresie własnych ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego faktycznej powierzchni wykonanej inwestycji w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy dokonując między innymi weryfikacji prawdziwości parametrów podanych w załączonym przez skarżącego do akt administracyjnych sprawy projekcie Koncepcji ogródka przed lokalem [...] w P.Z. . To natomiast dałoby możliwość zbadania legalności kwestionowanej inwestycji również w kontekście podnoszonej przez skarżącego zasadności stosowania zwolnienia od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianego w art. 29 ustawy prawo budowlane. Nie przesądzając końcowego wyniku postępowania w powyższej sprawie wskazać tylko wypada, iż analiza obowiązujących na dzień wydania ostatecznej decyzji przepisów art. 48 ust 2 ustawy – Prawo budowlane regulujących niezbędne warunki legalizacji samowoli budowlanej na terenie na którym aktualnie nie obowiązuje żaden plan miejscowy wskazuje na konieczność dysponowania przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego jako niezbędny warunek takiej legalizacji. W ocenie Sądu decydujące jednakże znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć szersze niż przyjęły to w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi byłoby orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, w sytuacji gdyby inwestorzy wykazali zgodność poczynionej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując w trakcie postępowania rozbiórkowego ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. W tym kontekście podkreślić należy, iż wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. (Sygn.akt P 37/06) ogłoszonym w dniu 29 grudnia 2007 r. (Dz. U. Nr 247, poz. 1844) Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności przepisów art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", uznając, iż takie sformułowania przepisów nie są do pogodzenia z przewidzianą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W sytuacji więc ustalenia w ramach ponownego rozpoznania niniejszej sprawy, że doszło jednak do samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego powinny uwzględnić to, iż przywołane orzeczenie z chwilą rozpoczęcia jego obowiązywania (dzień ogłoszenia) otwiera dla inwestora przy spełnieniu innych jeszcze warunków możliwość legalizacji takiej samowoli budowlanej a więc odstąpienia przez organ od nakazu rozbiórki poprzez dostarczenie właściwemu organowi nadzoru budowlanego także i w trakcie a nie tylko w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i tym samym wykazania, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie i przy poszanowaniu zagwarantowanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego praw stron postępowania organ nadzoru budowlanego uwzględni przedstawione w uzasadnieniu wytyczne Sądu, w szczególności konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób wszechstronny w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy i podjęcie przez organ stosownych działań procesowych mających na celu zweryfikowanie twierdzeń podnoszonych przez stronę. W przypadku zaś stwierdzenia konieczności zastosowania do okoliczności rozpoznawanej sprawy regulacji zawartej w art. 48 ust.2 pkt. 1 lit b, organ ten oceni wskazany przepis w kontekście wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. (Sygn. akt P37/06; Dz.U. Nr 247, poz. 1844). i powstania odmiennego stanu prawnego ukształtowanego tym orzeczeniem. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy p.k