II SA/Wr 786/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2005r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia opinii technicznych o stanie instalacji elektrycznej i gazowej oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. działając na podstawie art. 81 c ust. 2, art. 81 ust. 1 i 2, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./, art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm./ nałożył na R. M. oraz J. i A. S. obowiązek dostarczenia opinii technicznych o stanie instalacji elektrycznej i gazowej oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego, dwurodzinnego w zabudowie wolnostojącej we W. przy ul. O. [...] w terminie do dnia [...]r. Orzekając o tym obowiązku organ wskazał dodatkowo, że dokumenty powinny być opracowane w sposób jednolity, wspólny dla całego obiektu budowlanego. Z uzasadnienia podjętego postanowienia wynika, że podczas oględzin obiektu położonego przy ul. O. [...]we W., przeprowadzonych w dniu [...]r. z udziałem stron oraz autorów opracowań technicznych złożonych wcześniej do akt sprawy, stwierdzono niewłaściwy stan techniczny i estetyczny budynku w części piwnic w tym m.in. skorodowane tynki i część stropu, popękane posadzki i ściany, występujące ślady przemoczenia. Jednocześnie strony oraz autorzy obu opracowań technicznych podtrzymali swoje rozbieżne stanowiska. Organ orzekający wyjaśnił także w uzasadnieniu, że dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie należy poznać przyczyny powstania obecnego stanu technicznego obiektu i dlatego niezbędne jest dostarczenie określonych dokumentów związanych m.in. z utrzymaniem obiektu budowlanego. Uznał ponadto, że ponieważ strony i autorzy obu opracowań technicznych nie mogli zająć wspólnego stanowiska, to należy opracować wspólnie, jednolite w treści orzeczenie, dotyczące stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego z uwzględnieniem przyczyn powstania i możliwości usunięcia występującego zawilgocenia ścian i murów. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wskazał, że przepis art. 66 ustawy – Prawo budowlane, który może stanowić podstawę materialnoprawną wydania decyzji w sprawie nie określa treści decyzji wydawanych w celu usunięcia nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, a treść ta zależeć będzie od okoliczności faktycznych sprawy, wykazanych m.in. dokumentami określonymi w wydanym postanowieniu. Prawidłowość opisanego powyżej orzeczenia zakwestionowała R. M. wnosząc do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. zażalenie /nieprawidłowo oznaczone jako odwołanie/. W uzasadnieniu zażalenia podała, że dostarczyła już do siedziby powiatowego organu nadzoru budowlanego opinię o stanie technicznym budynku sporządzoną przez osobę uprawnioną, a także dokumenty świadczące o stanie instalacji elektrycznej i gazowej, do których nie było zastrzeżeń. Zarzuciła ponadto, że postępowanie tego organu naraża ją na zbędne koszty, a w jej ocenie w prowadzonym postępowaniu chodzi o wymuszenie na niej zgody na rozbudowę domu, a nie o ustalenie przyczyny powstania zawilgocenia i możliwości usunięcia jej. Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i ustalił nowy, do dnia [...]r., a w pozostałej części utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ orzekający stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się dwa opracowania dotyczące stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. O. [...] we W., sporządzone przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Z opinii technicznej wykonanej przez C. S. wynika, że budynek jest w bardzo dobrym stanie technicznym. Natomiast w drugiej ekspertyzie technicznej autorzy opracowania H. D. i R. C. wskazują na niewłaściwy stan techniczny budynku i zalecają usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W protokole z wizji lokalnej przeprowadzonej przy udziale stron postępowania stwierdzono również pewne nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego obiektu. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że stosownie do unormowań określonych w art. 81 c ust. 2 stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego postanowienia w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego, właściwy organ może nałożyć w drodze postanowienia, na właściciela lub zarządcę obiektu obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Organ w uzasadnieniu wskazał też na fakt, że dostarczone przez współwłaścicieli budynku opracowania różnią się w sposób zasadniczy w ocenie stanu technicznego przedmiotowego obiektu, co czyni niezbędnym dostarczenie jednolitego orzeczenia uwzględniającego aktualny stan techniczny budynku, wykonanego na zlecenie jego współwłaścicieli. W przypadku stwierdzenia, że stan techniczny obiektu narusza obowiązujące przepisy, organ nadzoru wyda decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto organ II instancji odnosząc się do argumentu zażalenia dotyczącego dokumentów świadczących o prawidłowym stanie instalacji elektrycznej i gazowej, stwierdził, że w materiałach znajdujących się w aktach sprawy argument ten nie znajduje potwierdzenia, a w dostarczonych opiniach technicznych nie ma żadnych informacji na temat stanu wskazanych instalacji. Skargę na to postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wniosła R. M. żądając w niej uchylenia postanowień wydanych w tej sprawie w postępowaniu administracyjnym instancyjnym oraz przeprowadzenia wnikliwej wizji lokalnej w celu jednorazowego ustalenia, co stanowi rzeczywistą przyczynę występowania w pewnych okresach wody w części piwnicy i zawilgocenia ścian, sugerując, że nie da się wykluczyć, iż w tym przypadku istnieje działanie celowe. Ponadto skarżąca podniosła – podobnie jak poprzednio w zażaleniu – że w toku postępowania przedłożyła opinię rzeczoznawcy budowlanego, który stwierdził bardzo dobry stan techniczny budynku przy ul. O. [...] oraz dokumenty świadczące o dobrym stanie instalacji elektrycznej i gazowej budynku, a jej sytuacja materialna uniemożliwia ponoszenie dalszych kosztów związanych z koniecznością przedkładania kolejnych opinii. W uzasadnieniu skargi przedstawione zostały w obszerny sposób okoliczności, w których skarżąca upatruje przyczyny konfliktu zaistniałego pomiędzy nią a współwłaścicielami budynku A. i J. S., zajmującymi lokal mieszkalny nr [...], a które związane są z zamierzoną przez nich rozbudową tarasu. W ocenie skarżącej zainicjowanie postępowania administracyjnego w tej sprawie przez A. i J. S. i ich dalsze działania zmierzają jedynie do tego, aby pod pretekstem likwidacji wilgoci w piwnicy uzyskali zgodę na zadaszenie i zabudowę balkonu – tarasu. W skardze zawarta została sugestia, że zalewanie części piwnicy może być następstwem świadomego działania, bowiem miało ono miejsce na krótko przed przyjściem komisji, a wcześniej piwnice i ściany były suche. W zakończeniu skargi R. M. zarzuciła organom nadzoru budowlanego niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie faktów, uznając równocześnie podjęte przez te organy orzeczenia za przedwczesne. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo organ ten zwrócił uwagę, że wnioski dotyczące stanu technicznego przedmiotowego budynku zawarte w opracowaniu sporządzonym na zlecenie skarżącej są sprzeczne z wnioskami zawartymi w opracowaniu wykonanym na zlecenie A. i J. S., wobec czego wątpliwości organu I instancji, co do faktycznego stanu technicznego tego obiektu są uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/ formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i prawnych, stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Jednym z elementarnych obowiązków organu prowadzącego postępowanie w sprawie administracyjnej jest prawidłowe i wyczerpujące ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony. Wskazuje na to pośrednio art. 61 § 4 kpa, obligujący organ wszczynający postępowanie z urzędu lub na żądanie jednej ze stron do zawiadomienia o tym wszystkich osób będących stronami w sprawie. Wymóg taki wyprowadzić można również z zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej oraz z ustrojowego obowiązku organów administracji publicznej kształtowania porządku prawnego. Powinność organu ustalenia z urzędu osób mających w sprawie interes prawny lub obowiązek dyktuje również treść i konstrukcja art. 28 kpa oraz przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w sprawie administracyjnej o konkretnym przedmiocie, które kreują osoby odpowiadające kryteriom określonym we wskazanym powyżej przepisie procesowym. Instytucja strony wg klasycznych poglądów nauki i orzecznictwa ma bowiem charakter zarówno materialny jak i procesowy /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA. Komentarz, Warszawa 1998; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1989r. sygn. akt IV SA 1254/88, nie publ./. Istotne przy tym jest, że przepis art. 28 kpa, definiujący stronę postępowania administracyjnego skonstruowany jest na pojęciu interesu prawnego, ale również obowiązku. Konsekwencją takiego traktowania tego podmiotu jako uczestnika procesu administracyjnego jest zarówno możliwość przyznania jednostce na podstawie obowiązującego prawa określonych korzyści, jak i możliwość obciążenia jej obowiązkiem, czy nakazem określonego zachowania. Wskazane wcześniej uwarunkowania prawne, w jakich działają organy administracji publicznej posiadające kompetencję orzeczniczą wymagają, aby organy te poprzez odpowiednie czynności zapewniły podmiotom kwalifikowanym jako strony postępowania uczestniczenie w postępowaniu, a następnie uwzględniły je jako adresatów orzeczenia wydawanego w trybie art. 104 kpa. Z akt sprawy wynika, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym prowadzonym w rozpoznawanej sprawie dopuściły się uchybień w opisanym powyżej zakresie, naruszając przepisy prawa w sposób obligujący Sąd do uwzględnienia skargi, mimo nietrafności argumentów przedstawionych w jej uzasadnieniu. Zważyć przede wszystkim należy, że podstawę materialnoprawną przyjętą przy orzekaniu w sprawie był przepis art. 81 c ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, zawierający w swojej treści również odesłanie do ust. 1 tego przepisu w konkretnym zakresie, dotyczącym kręgu osób, na które może być nałożony obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z kompilacji tych przepisów wynika jednoznacznie, że czynności orzecznicze organów administracji publicznej podjęte na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane muszą być skierowane – w zależności od sytuacji, w jakiej są podejmowane – do uczestników procesu budowlanego, właściciela /współwłaścicieli/ lub zarządcy obiektu budowlanego, a także dostawcy wyrobów budowlanych. W okolicznościach istniejących w tej sprawie adresatami działań organów powinni być wszyscy współwłaściciele budynku mieszkalnego położonego przy ul. J. O. [...] we W.. Wymaga tego zarówno przepis art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, jak i art. 28 w związku z art. 29 kpa. Sąd zwrócił uwagę, że kwestia związana z prawem własności przedmiotowego obiektu i prawidłowego ustalenia stron postępowania była przesłanką orzeczenia kasacyjnego poprzednio wydanego w sprawie przez organ II instancji i przedmiotem postanowienia tego organu z dnia [...]r. /Nr [...]/, wydanego w warunkach art. 136 kpa. Okoliczność ta została później zupełnie pominięta w ocenie dokonywanej w postępowaniu zakończonym zaskarżonym orzeczeniem, mimo niewywiązania się przez organ I instancji z obowiązków w tym zakresie i poprzestania na ustaleniach dokonanych przed wydaniem poprzedniego postanowienia kasacyjnego. Jednocześnie organy orzekające w sprawie nieprawidłowo odniosły się do działań M. i J. M., zmierzających do uznania ich statusu stron prowadzonego postępowania i niewłaściwie oceniły moc dowodową przedłożonego prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla W. – F. z dnia [...]r. /sygn. akt [...]/ stwierdzającego nabycie spadku po zmarłym B. M., który – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej Kw nr [...] – był do chwili śmierci współwłaścicielem nieruchomości przy ul. J. O. [...] we W.. Wyjaśnić zatem należy, że w polskim systemie prawnym przy wykonywaniu następstwa prawnego nabytego na podstawie praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej uwzględnić trzeba przede wszystkim treść art. 1025 § 2 k.c. zgodnie z którym domniemywa się, że osoba, która uzyskała /prawomocne/ stwierdzenie nabycia spadku jest spadkobiercą. Jest to domniemanie ustawowe, skuteczne wobec wszystkich, w tym organów administracji publicznej /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2002r. sygn. akt I SA 1421/00, ONSA 2003/2/64/. Postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest wprawdzie środkiem bezpośrednio wskazującym na istnienie prawa własności, z którym związana jest regulacja art. 81 c ust. 1 w zw. z art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, ale jeżeli organ powziął wątpliwość w tej kwestii, mimo istniejącej w doręczonym organowi odpisie z księgi wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, w Dziale II wzmianki o wniosku dotyczącym spadkobierców po B. M., to – zdaniem Sądu – powinien był podjąć czynność w trybie art. 36 kpa, uzależniając termin załatwienia sprawy od doręczenia odpisu z księgi wieczystej z uaktualnionymi wpisami, albo skorzystać z przepisu art. 75 § 2 kpa i odebrać od spadkobierców B. M. oświadczenie o tym, że nie zbyli swoich udziałów w prawie własności przedmiotowej nieruchomości i pozostają jej współwłaścicielami, a tym samym współwłaścicielami przedmiotowego obiektu budowlanego /budynku mieszkalnego/. Tymczasem organy orzekające w sprawie zignorowały swoją ustawową powinność prawidłowego ustalenia i określenia stron postępowania, traktując tę kwestię wybiórczo i w sposób niedozwolony ograniczając krąg adresatów orzeczonego nakazu do A. i J. S. oraz R.M., mimo, że okoliczności sprawy wskazywały na brak podstaw dla takiego działania. Wydane orzeczenia naruszają zatem przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ ustali w sposób prawidłowy osoby, będące współwłaścicielami przedmiotowego obiektu budowlanego, a poprzez to objęte dyspozycją art. 81 c ust. 2 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane. Ponadto – w ocenie Sądu – w okolicznościach, jakie istnieją w tej sprawie, organ prowadzący postępowanie powinien również rozważyć możliwość zastosowania w niej rozwiązania wskazanego przez ustawodawcę w przepisie art. 81 c ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, oceniając jego zasadność i ewentualną skuteczność w kontekście art. 12 kpa. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł, jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej regulacji. H.B.3.08.2005r.