II SA/Wr 788/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Andrzej Cisek Asesor WSA - Alicja Palus Protokolant - Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S.-B. i Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz P.T. C. Sp. z o.o. w W. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej A oddala skargę Sygn. Akt IISA/Wr 788/03 1 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Prezydent W. ustalił, na rzecz A Sp. z o.o. w W., warunki zabudowy o zagospodarowania terenu położonego we W. przy ul. W. [...] a, obręb P., AM-27 na działce nr [...], dla inwestycji obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej A Nr [...] w części dachowej pięciokondygnacyjnego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że decyzja została wydana po uzgodnieniu z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, z uwagi na usytuowanie przedmiotowego terenu w strefie "B" ochrony konserwatorskiej wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzone zostało również postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W wyniku tego postępowania D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. zaopiniował pozytywnie planowaną inwestycję. Zamierzenie budowlane inwestora leży na obszarze planu miejscowego oznaczonym symbolem MŚ, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa średniowysoka od 3 do 5 kondygnacji. Jako przeznaczenie uzupełniające - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokiej i niskiej intensywności zabudowy, mieszkaniowa jednorodzinna, usługi elementarne i podstawowe, urządzenia obsługi gospodarki mieszkaniowej, zieleń osiedlowa, parkingi, zakłady pracy nieuciążliwe. Przeznaczenie dopuszczalne obejmuje zaś - adaptację istniejących obiektów, urządzeń lub funkcji; zakłady przemysłu. nieuciążliwego, sady, niewielkie zespoły ogrodów działkowych i przydomowych oraz wszystkie rodzaje usług ogólnomiejskich i administracji. Rozpatrując sprawę organ I instancji uznał, że stacja bazowa telefonii komórkowej należy do infrastruktury technicznej niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania miasta, podobnie jak sieci energetyczne, gazowe, telefonii stacjonarnej, wod.-kan., ciepłownicze. Przebieg tych sieci, zarówno istniejących jak i planowanych nie został zaznaczony ani na rysunku planu ogólnego, ani opisany w tabeli przedstawiającej przeznaczenie terenów. Plan ogólny uchwalony w [...]r. nie mógł zawierać informacji o telefonii komórkowej jednakże, zdaniem organu, jest ona elementem działu pkt 4.3.6 "Telekomunikacja", zawartego w rozdziale II pkt 4.3 miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Stacje bazowe są w pewnym sensie, według Prezydenta W., odpowiednikiem central telefonicznych i kabli między centralowych. Brak bardziej szczegółowych zapisów planistycznych odnośnie miejskiej infrastruktury technicznej nie może oznaczać braku Sygn. akt IISA/Wr 788/03 2 możliwości jej budowy, wymiany czy modernizacji, co wiązałoby się w istocie z brakiem możliwości rozwoju miasta, a nawet jego degradacją. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli S. D., J. i J. D., A. i S. S., E. i S. M., K. S.-B. i Z. B., W. M., B. F., G. C., R. i B. M., H. i H. Ł., M. Ł.-D., H. i A. S., H. i J. K., l. S., Stowarzyszenie Ochrony Środowiska i Zdrowia "B " we W. oraz P. T. C. Sp. z o.o. w W.. Odwołujące osoby fizyczne zakwestionowały lokalizację planowanej inwestycji z uwagi na, ich zdaniem, szkodliwość promieniowania elektromagnetycznego pochodzącego od urządzeń stacji, w tym i anten, na zdrowie mieszkańców a także na otaczające środowisko. Zwrócono również uwagę na możliwość zakłóceń fal radiowych i telewizyjnych. Stowarzyszenie Ochrony Środowiska i Zdrowia "B" podniosło zarzut sprzeczności lokalizacji inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto podobnie jak mieszkańcy wskazało na zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Dodatkowo powołano się na stwierdzone przez radiestetę, w przypadku innej podobnej inwestycji, szkodliwe promieniowanie na poziomie gruntu. Decyzję zakwestionował także inwestor, w części dotyczącej oznaczenia terminu jej ważności, uważając że termin tan jest zbyt krótki i nierealny aby zrealizować inwestycję, tym bardziej że istnieje możliwość odwołania się którejś ze stron postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. rozpoznając sprawę uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu jej ważności (pkt 7) i w tym zakresie orzekło, iż okres ważności zaskarżonej decyzji określa się na dzień [...]r., w pozostałej zaś części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów Stowarzyszenia Ochrony Środowiska i Zdrowia "B" stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W. uchwalony przez Miejską Radę Narodową W. w dniu [...] r. jest planem obowiązującym w chwili rozpoznania sprawy przez organy administracyjne orzekające w sprawie. Plan ten, uchwalony w [...]r., jako ogólny nie mógł przewidywać instalacji urządzeń telefonii komórkowej. Nie znaczy to wszakże, zdaniem Kolegium, że takie inwestycje nie mieszczą się w pojęciu zbiorczym planu jak "usługi elementarne i podstawowe" czy też "urządzenia obsługi gospodarki mieszkaniowej". W obecnym etapie rozwoju techniczno-cywilizacyjnego należy je wiązać z urządzeniami infrastruktury budownictwa osiedleńczego, a więc mieszkaniowym, handlu, usług, a także przemysłu. Zatem Sygn. akt IISA/Wr 788/03 3 nieracjonalne byłoby żądanie wskazania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z [...]r. miejsca sytuowania stacji bazowej telefonii komórkowej. W odniesieniu do lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, jako inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska mają zastosowanie, poza przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko, w tym przepisy proceduralne przewidziane w tych aktach prawnych. O konieczności sporządzenia raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko przesądziło stanowisko D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i Dyrektora Wydziału Ochrony i Kształtowania Środowiska Urzędu Miejskiego W.. Obowiązek sporządzenia tego raportu i jego zakres został ustalony w wydanym postanowieniu Prezydenta W. z dnia [...]r.( Nr [...]). Sporządzony raport odpowiada wymaganiom zakreślonym w wyżej wymienionym postanowieniu. W szczególności, w oparciu o dokonaną analizę i obliczenia stwierdzono, że stacja bazowa A nr [...] jest wprawdzie obiektem mogącym pogorszyć stan środowiska wskutek elekromagnetycznego promieniowania niejonizującego, generowanego przez anteny pola elektromagnetycznego, jednak poziom tego promieniowania przekracza wartości dopuszczalne jedynie w obszarach bezpośrednio przyległych do anten nadawczych znajdujących się na wysokościach praktycznie niedostępnych dla ludności. Promieniowanie niejonizujące różnych rodzajów zastosowanych anten, stwarzające zagrożenie dla ludzi, nie wystąpi w żadnym przypadku poniżej 15,5 m nad poziomem terenu i w zasięgu ponad 40,08 m od punktu zamocowania anten. Emisja promieniowania niejonizującego wytwarzanego przez anteny pola elektromagnetycznego nie sięga żadnych sąsiednich domów. Wynikająca z raportu ocena oddziaływania na środowisko, w tym odnosząca się do możliwości szkodliwego oddziaływania na zdrowie okolicznych mieszkańców, wyklucza zasadność tego rodzaju zarzutów. Niezasadny jest też zarzut braku konsultacji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego z protestującymi mieszkańcami, albowiem taki obowiązek nie wynika z żadnych uregulowań. Rzekome stwierdzenie przypadku szkodliwej emisji na poziomie gruntu z innej stacji bazowej telefonii komórkowej nie może rzutować na postępowanie w rozpoznawanej sprawie. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wnieśli K. S.-B. i Z. B.. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucają naruszenie prawa, a w szczególności: Sygn. akt IISA/Wr 788/03 4 a) rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i leśnictwa z 11 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywani7u pomiarów kontrolnych promieniowania, b) nie przedstawienie obowiązującego prawa w tym zakresie i w Unii Europejskiej, c) nie przeprowadzenie rozprawy z udziałem stron organem odwoławczym (art. 89 § 1 kpa), a) nie zapoznanie stron z posiadanymi opiniami. Skarżący podtrzymują także w całości zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Prezydenta W., a w szczególności to, iż stacja bazowa telefonii komórkowej A nr [...] zainstalowana na piątej kondygnacji dachu budynku czynszowego w gęstej zabudowie mieszkaniowej będzie emitować szkodliwe dla zdrowia i życia ludzi promieniowanie. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżących, winny być przedstawione odpowiednie przepisy obowiązujące w Unii Europejskiej, ponieważ Polska ratyfikowała prawo o ochronie środowiska. Wobec powyższego skarżący wnoszą o : - uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego celem ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem podniesionych zarzutów, lub - "oddalenie decyzji SKO". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W kwestii zarzutu dotyczącego zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców, Kolegium odwołuje się do oceny raportu oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji oraz nałożenia na inwestora obowiązku dokonania pomiarów kontrolnych promieniowania niejonizującego przez uprawnioną jednostkę przed przystąpieniem do użytkowania stacji. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów powołanego rozporządzenia, skarżący nie podali na czym naruszenie to polega. Zatem Kolegium wskazało, że nie ma możliwości ustosunkowania się do tej kwestii, tym bardziej że raport miał na względzie przede wszystkim uregulowania tego rozporządzenia. Postępowanie i orzecznictwo organów administracyjnych, w zakresie lokalizacji inwestycji, w tym i odnoszących się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jest regulowane - jak wskazuje organ odwoławczy - wewnętrznym prawem polskim, niejednokrotnie inkorporującym przepisy prawa unijnego. W tym zakresie prawo unijne bezpośredniego zastosowania nie ma. Sygn. akt IISA/Wr 788/03 5 Nie jest również uzasadniony zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Rozprawa jest formą postępowania wyjaśniającego, i takie postępowanie prowadzi przede wszystkim organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może je przeprowadzić gdyby uznał, iż postępowanie w pierwszej instancji nie czyni zadość wymogowi przepisu art. 77 § 1 kpa, a zachodzą uwarunkowania przewidziane w art. 89 § 1 lub § 2 kpa. W niniejszej sprawie w postępowaniu w pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, a przepis prawa nie nakazywał przeprowadzenia rozprawy przy rozpoznaniu odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem( art. 1 § 2 tej ustawy). Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest więc przeprowadzenie przez Sąd kontroli działalności administracji publicznej pod katem jej zgodności z prawem, a więc zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i zgodności z normami prawa procesowego. Sąd zatem musi ocenić, czy organy orzekajże w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne(art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Z istoty sądowej kontroli decyzji administracji publicznej wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt administracyjnych sprawy. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei z treści Sygn. akt IISA/Wr 788/03 6 art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że "nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2." Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu ma więc na celu skorelowanie warunków podejmowanego indywidualnie przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego i przepisami szczególnymi. Zakres tej korelacji został zaś określony w art. 42 powołanej ustawy. Ewentualne więc warunki i ograniczenia dotyczące zagospodarowania określonego terenu muszą jednoznacznie wynikać z ustaleń planu dotyczących tego właśnie terenu. Organ orzekający w sprawie obowiązany jest dokonać analizy wszystkich ustaleń planu określających przeznaczenie konkretnej działki do zainwestowania, a nie tylko jego funkcji podstawowych. Z załączonego do niniejszej sprawy, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonych decyzji, wypisu i wyrusz z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. W. uchwalonego przez Miejską Radę Narodową uchwałą nr [...]z dnia [...]r. (Dz.Urz.Woj. Wrocławskiego Nr 11/88, poz. 165 z 30.06.88r.) wynika, że dla działki nr [...]teren ten(MŚ) określony został w funkcji podstawowej jako zabudowa mieszkaniowa, średniowysoka od 1 do 5 kondygnacji, zaś jako funkcja uzupełniająca -zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokiej i niskiej intensywności zabudowy, mieszkaniowa jednorodzinna, usługi elementarne i podstawowe, urządzenia obsługi gospodarki mieszkaniowej, zieleń osiedlowa, parkingi, zakłady pracy nieuciążliwe. Jako funkcja dopuszczalna(adaptacja istniejących obiektów) - zakłady przemysłu nieuciążliwego, sady, niewielkie zespoły ogrodów działkowych i przydomowych oraz wszelkie rodzaje usług ogólnomiejskich i administracji. Zatem lokalizacja przedmiotowej inwestycji przy tak określonych funkcjach terenu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. W.. Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. ustaliło bowiem, iż lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej A nr [...] mieści się w pojęciu zbiorczym planu jako "usługi elementarne i podstawowe" czy też pojęciu "urządzenia obsługi gospodarki mieszkaniowej". W obecnym etapie rozwoju techniczno-cywilizacyjnego, według Kolegium, należy je wiązać z urządzeniami infrastruktury budownictwa osiedleńczego, a więc mieszkaniowym, handlu, usług i przemysłu. Pogląd ten podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Wskazać przy tym należy, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego zawierają przepisy prawa obowiązującego na danym terenie (prawo miejscowe). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że akty prawne Sygn. akt IISA/Wr 788/03 7 stanowione na szczeblu lokalnym jako akty normatywne powszechnie obowiązujące "nie mogą odnosić się do konkretnej, jednostkowej, niepowtarzalnej sytuacji. Muszą posiadać cechy ogólności i abstrakcyjności." Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w określonych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w konkretnej, jednostkowej sytuacji. W rezultacie zapisy planu dla przedmiotowego terenu, zawierające normy ogólne i abstrakcyjne, nie mogły w sposób konkretny i jednostkowy określać rodzaju przyszłej inwestycji, w tym wypadku możliwości budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż konkretyzacja norm prawa miejscowego następuje w akcie administracyjnym indywidualnym jakim jest decyzja administracyjna o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi w istocie budowę infrastruktury technicznej, takiej jak kanalizacja sanitarna i deszczowa, sieć wodociągowa, gazowa, energetyczna i telefoniczna dla terenów przeznaczonych pod budownictwo osiedleńcze, to nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla danego terenu przewiduje realizację zabudowy mieszkaniowej średniowysokiej jako przeznaczenie dominujące, a także realizację pozostałych - wymienionych wyżej w treści planu - funkcji uzupełniających i dopuszczalnych. Warunki i ograniczenia dotyczące zagospodarowania określonego terenu muszą jednoznacznie wynikać z ustaleń dotyczących tego właśnie terenu. Niedopuszczalna jest zatem interpretacja rozszerzająca co do ustaleń ograniczających uprawnienia zabudowy i zagospodarowania terenu bądź oparta na bezzasadnych domniemaniach. W niniejszej sprawie administracyjne organy orzekające zastosowały właściwą i poprawną procedurę zmierzającą do załatwienia sprawy, w tym tryb dotyczący uzgodnień i obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Autor opracowania "Raportu w sprawie oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii A Nr [...] we W. przy ul. W. [...]" stwierdził, że promieniowanie niejonizujace w postaci pól elektromagnetycznych stwarzających zagrożenie dla ludności, nie wystąpi w miejscach jej przebywania i zamieszkania. Ocenił również, że planowana inwestycja nie będzie uciążliwa dla środowiska oraz ludności i będzie spełniać wymagana określone w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów naturalnych i leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. z sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w Sygn. akt IISA/Wr 788/03 8 środowisku oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania ( Dz.U. Nr 107).Obecność stacji bazowej nie spowoduje pojawienia się w środowisku miejsc, w których gęstość mocy mikrofalowej przekroczy wartości uznawane w przepisach za uciążliwe dla ludzi i zwierząt. Zgodnie z art. 43 powołanej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku gdy przeznaczenie terenu jest zgodne z planowaną inwestycją organ administracji publicznej jest zobligowany do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przeprowadzonego postępowania administracyjnego wynika, że organy tramie oceniły, iż nie ma kolizji między ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. a zamierzonym przedsięwzięciem inwestycyjnym. Wobec tego nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.