II SA/Wr 788/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...] SA z/s we [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...].06.2019 r. (nr [...]) Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] SA z/s we [...] (firma spółki na etapie postępowania przed sądem uległa zmianie na [...] SA z/s we [...]), odmówił ustalenia na rzecz wnioskodawczyni warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wraz z garażem podziemnym lub garażami podziemnymi, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, po uprzedniej rozbiórce istniejącej zabudowy, przewidzianej do realizacji przy ul. [...][...] we [...], na działkach nr [...] oraz część działek nr [...], nr [...], nr [...]. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie braku kontynuacji przez planowaną inwestycję funkcji oraz cech zabudowy terenu sąsiedniego, ograniczonego kwartałem zabudowy ulic: [...],[...],[...], oraz [...], w którym dominuje funkcja usługowo-biurowa oraz produkcyjno-magazynowa. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka zarzucając organowi I instancji naruszenie: art. 7, art. 8, oraz art. 9 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania w sposób całkowicie odmienny niż przewidziane to zostało w tych przepisach, przejawiające się w arbitralnym podejściu do gromadzenia materiału dowodowego, sprowadzającym się do uwzględniania jedynie tych okoliczności prawnych i faktycznych, które dają podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy; art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej jako "u.p.z.p."), poprzez orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, pomimo łącznego spełnienia przez nią wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 tej ustawy. Formułując tego rodzaju zarzuty spółka wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] (dalej organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z [...].08.2019 r. (nr [...]), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uzasadniając potrzebę wydania w sprawie decyzji kasacyjnej, wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 7, art. 28 i art. 77 k.p.a. oraz prawa materialnego - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do spornej w sprawie kwestii braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji i cech zabudowy przez wnioskowane zamierzenie, Kolegium stwierdziło, że z "analizy (urbanistycznej – dod. przez WSA) wynika, że w całym obszarze analizowanym występują funkcje: mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa, biurowa oraz produkcyjno-magazynowa. Skupiając się wyłącznie na kwartale zabudowy ograniczonym ulicami [...],[...],[...], oraz [...], w którym usytuowany miałby zostać wnioskowany budynek mieszkalny wielorodzinny, rację ma organ lokalizacyjny pierwszej instancji, że funkcją dominującą w tej części obszaru analizowanego jest funkcja usługowa. Co jednak najistotniejsze, nawet w najbliższym sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zlokalizowana na działce nr [...], oraz zabudowa mieszkaniowa na działkach nr [...], nr [...], nr [...] (zob. materiały dowodowe - k. nr 18/14 akt). Istniejąca na wskazanych nieruchomościach zabudowa mieszkaniowa, w tym wielorodzinna, już zatem sąsiaduje z istniejącą zabudową o funkcji usługowej (Tym bardziej trzeba zauważyć, że po przeciwnej stronie ul. [...], w odległości zaledwie kilkunastu metrów, zlokalizowana jest przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna). Skoro więc w omawianym kwartale zabudowy obok siebie funkcjonują budynki pełniące jakże odmienne role, to nie do zaaprobowania jest stanowisko Prezydenta [...] o sprzeczności istniejącej funkcji usługowo-biurowej oraz produkcyjno-magazynowej z wnioskowaną funkcją mieszkaniową. Co także ważne, jak zresztą sam stwierdził organ lokalizacyjny, zabudowa ta jest tożsama z wnioskowanym budynkiem w zakresie cech zabudowy. W konsekwencji, nie można przyjąć, że budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z garażem (garażami) podziemnymi, usytuowany w kwartale zabudowy ograniczonej ulicami [...],[...],[...], oraz [...], nie wpisywał się w kontynuację funkcji i cech zabudowy zastanej w najbliższym sąsiedztwie. (...) Wobec zatem występowania na obszarze analizowanym funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu tożsamych zaplanowaną przez Inwestora, argument ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Podkreślić należy jeszcze raz, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy determinuje jedynie art. 61 ust 1 ustawy. Przepis ten wskazuje na konieczność istnienia w obszarze analizowanym funkcji oraz cech zabudowy o jakie występuje wnioskodawca. Utrzymanie w mocy decyzji odmownej w zaistniałym stanie faktycznym spowodowałoby usankcjonowanie argumentów odnoszących się do ogólnej definicji ładu przestrzennego - a więc wykraczających poza ustawowe przeskoki określone art. 61 ust. 1 ustawy." Wobec powyższych ustaleń Kolegium uznało za zasadne uchylić zaskarżoną decyzję w całości, argumentując przy tym, że zakres i skutki uchybień - względem postępowania dowodowego i rygorów właściwych dla zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77, art. 81 k.p.a.), wymagają cofnięcia postępowania na poziom pierwszej instancji. W zakresie wskazań co do dalszego postępowania organ odwoławczy nakazał ocenić raz jeszcze - z uwzględnienie argumentów przywołanych w niniejszej decyzji oraz dorobku orzecznictwa, możliwość ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od powyższej decyzji [...] SA wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zrzuciła Kolegium rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, pomimo, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy umożliwiał organowi odwoławczemu podjęcie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają zatem za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasacyjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Ze względu na wskazane uwarunkowania prawne należy uznać za niedopuszczalną w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocenę jej uwarunkowań materialnoprawnych. Wobec przedstawionych ram rozpatrywania sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasacyjnym nie są trafne. Nie można zwłaszcza wydać decyzji kasacyjnej, jeżeli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego. Do takiego wniosku prowadzi natomiast – powołana in extenso – treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wynika z niej, że wyłącznym powodem wydania decyzji była odmienna od organu I instancji, ocena istnienia podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Kolegium wprost przy tym stwierdza, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji oraz cechach zabudowy i zagospodarowania terenu tożsamych z zaplanowaną przez stronę skarżącą. Dalej wykazuje na spełnienie przez inwestycję wymogów ustalenia warunków zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednocześnie Kolegium nie powołuje się na jakiekolwiek przeszkody procesowe w wydaniu decyzji merytorycznej, np. na konieczność sporządzenia nowej analizy funkcji i cech zabudowy terenu. W żaden sposób z przedstawioną argumentacją Kolegium nie koresponduje podnoszony przez ten organ zarzut naruszenia decyzją organu I instancji przepisu art. 28 k.p.a. W takich okolicznościach sprawy wydanie decyzji kasacyjnej stanowi nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ale również art. 15 k.p.a. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. W realiach niniejszej sprawy, wczytując się w treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również udzielonej odpowiedzi na sprzeciw, należałoby dojść do jeszcze jednego wniosku. Mianowicie takiego, że powodem wydania takiej decyzji była – niewyrażona wprost – specyfika postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium zdaje się przyjmować taką wykładnię przepisów (art. 138 § 2 i § 2a k.p.a.), która prowadzi do stanowiska procesowego, że w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, nie jest możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W ocenie Sądu, nie ma jednak zasadniczych przeszkód do tego, aby w postępowaniu prowadzonym w drugiej instancji organ odwoławczy wydał decyzję pozytywną – o warunkach zabudowy, mimo tego, że organ I instancji odmawia ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Z pewnością, taką przeszkodą procesową nie jest sformułowany w odwołaniu wniosek o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Przeszkodą procesową nie jest również konieczność sporządzenia projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Brak jest bowiem podstaw by uznać, że czynność ta nie może zostać dokonana w toku postępowania odwoławczego. Powołanie osoby o odpowiednich kwalifikacjach dla sporządzenia projektu nowej decyzji nie powinno budzić poważniejszych trudności. Może uczynić to Kolegium we własnym zakresie lub zlecić organowi I instancji, w zależności od oceny sytuacji. Jednocześnie znane są z urzędu tut. Sądowi przypadki zlecania przez Kolegium sporządzenia projektu takiej decyzji. Podobnie problemem nie jest przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym uzgodnień. Podsumowując, wskazać należy, że w ocenie Sądu, prezentowana przez Kolegium argumentacja w żadnym stopniu nie jest wystarczająca aby wykazać zasadność wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli zatem Kolegium, po przystąpieniu do merytorycznego rozpoznania sprawy, uzna że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, winno w sposób szczegółowy i jednoznaczny wskazać organowi I instancji jakie okoliczności musi on wyjaśnić i wydać rozstrzygnięcie kasacyjne. Jeżeli przy tym organ pierwszej instancji dokonał w decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, wówczas w decyzji kasacyjnej Kolegium określi także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Wobec powyższego, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.