II SA/Wr 789/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Palus sędzia WSA Olga Białek sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Protokolant Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu H. W. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki określonych części budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100,00 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 16 lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dokonał oględzin robót budowlanych prowadzonych przez I. i R. P. na terenie nieruchomości przy ul. S. w N.. Ustalono, że inwestorzy wykonywali roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach. Postanowieniem z dnia [...] PINB wstrzymał ww. roboty budowlane i nałożył określone obowiązki. Na skutek zawiadomienia właściciela sąsiedniej nieruchomości, organ dokonał ustaleń i stwierdził, że inwestorzy prowadzili nadal roboty budowlane pomimo wstrzymania i wykonali szereg nowych elementów budynku. W sprawie tej organ I instancji wydał już dwukrotnie decyzje (z dnia 12 maja 2010 r.i 20 stycznia 2014 r.), które były skarżone do DWINB a następnie do WSA we Wrocławiu, gdzie zapadły wyroki w sprawach o sygn.akt II SA/Wr 331/15 i II SA/Wr 88/17. Po przeprowadzeniu oględzin w dniu 18 kwietnia 2016 r., decyzją z dnia 7 sierpnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych związanych z rozbudową, nadbudową i przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w N., wykonanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem z dnia [...] nakazał I. P., A. P. i J. P. nakazał rozbiórkę szeregu szczegółowo wymienionych w osnowie decyzji części opisanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdził, że zebrany materiał dowodowy jest wyczerpujący i pozwala dokonać jednoznacznego rozstrzygnięcia bez dodatkowych czynności procesowych, tj. bez oględzin terenu i bez rozprawy administracyjnej z udziałem inwestora, stron postępowania i uczestników procesu inwestycyjnego, którą sugerował WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2015 r. (sygn.akt II SA/Wr 331/15) i na którą wskazywał w uzasadnieniu decyzji z dnia 9 grudnia 2016 r. DWINB. Natomiast zgodnie z przepisem art. 89 K.p.a. organ, w toku postępowania przeprowadzi rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga to przepis prawa albo gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych. Organ wyjaśnił, że w rozpatrywanym przypadku przepisy prawa materialnego nie przewidują konieczności przeprowadzenia rozprawy. W toku postępowania zmarł jeden z inwestorów (R. P.) oraz kierownik budowy inż. J. S.. Drugi inwestor I. P. wielokrotnie wyjaśniała, że z uwagi na ówczesną sytuację rodzinną , tj. ciężką chorobę męża nie jest w stanie określić szczegółowego zakresu wykonanych robót budowlanych po dniu otrzymania postanowienia o wstrzymaniu robót. Ostatnie takie oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, I. P. złożyła podczas przesłuchania w dniu 16 listopada 2016r. Ponadto, w ocenie organu, uzgodnienie interesów skonfliktowanych od wielu lat stron w trakcie rozprawy nie jest możliwe. W tych warunkach, zdaniem organu I instancji, przeprowadzenie rozprawy jest zbędne. W dalszej kolejności organ stopnia podstawowego wymienił na podstawie jakich dowodów stwierdził, jakie części budynku mieszkalnego zostały wykonane po wstrzymaniu robót i taka część przedmiotowego budynku podlega przymusowej rozbiórce (art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego), co zostało szczegółowo wymienione w osnowie decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestorki I. P., DWINB decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził mianowicie, że PINB nie zrealizował zaleceń WSA we Wrocławiu zawartych w wyroku z dnia 8 października 2015 (sygn.akt II SA/Wr 331/15) oraz decyzji kasacyjnej DWINB z dnia [...], co do której zapadł w dniu 19 kwietnia 2017 r. wyrok WSA oddalający skargę (sygn.akt II SA/Wr 88/17). Zatem nieprzeprowadzenie rozprawy w sposób wskazany w decyzji DWINB nr [...] stanowi o naruszeniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. PINB uznał, że zebrany dotychczas materiał dowodowy jest wystarczający by na jego podstawie orzec w sprawie. W ocenie organu odwoławczego takie stanowisko jest sprzeczne z zapadłymi wyrokami WSA we Wrocławiu oraz decyzją kasacyjną z 9 grudnia 2016 r. Organ II instancji zalecił aby na rozprawę administracyjną zostały wezwane strony postępowania oraz w charakterze świadka kierownik budowy – J. S., przy czym do oceny organu I instancji pozostaje wybór jeszcze innych osób, jeśli uzna, że ich udział jest niezbędny. Dodatkowo DWINB stwierdził, że organ I instancji pominął w postępowaniu J. M. – pełnomocnika stron – współwłaścicieli budynku, którego pełnomocnictwo znajduje się w aktach (karta nr 150). Sprzeciw na powyższą decyzję złożył H. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. Skarżący podzielił stanowisko PINB, że zebrany w sprawie materiał dowody "jest udokumentowany w aktach toczącego się postępowania". Zdaniem skarżącego organ I instancji prawidłowo zastosował art. 50a Prawa budowlanego, uzasadnił dlaczego wydał taką decyzję, czym nie naruszył przepisów k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. Skarżący podkreślił, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w sposób wnikliwy, gdyż nie zauważył, iż kierownik budowy J. S. zmarł i nie ma możliwości wezwania go na rozprawę. Nadto, organ odwoławczy powołując się na związanie organu wyrokiem WSA sygn.akt II SA/Wr 331/15, wskazującym na przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, nawet nie rozważył potrzeby jej przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym. Odnośnie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie pełnomocnika inwestorów, skarżący wyjaśnił, że do dnia wydania decyzji przez DWINB z dnia [...] do organu I instancji nie przedłożono stosownych dokumentów o ustanowieniu pełnomocnika J. M.. Skarżący nie zgadza się też ze stwierdzeniem organu, że w aktach administracyjnych na str. 150 znajduje się stosowne pełnomocnictwo. Pod tym numerem znajduje się protokół wglądu do akt. Podsumowując skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i niezrozumiała. W odpowiedzi na sprzeciw DWINB wniósł o jego oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów wskazał, że błędne jest twierdzenie, iż rozprawa nie mogłaby niczego wnieść do sprawy. W ocenie organu zgon kierownika budowy nie daje podstaw do uznania, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Stan faktyczny sprawy nie jest oczywisty w kontekście argumentacji odwołania pełnomocnika inwestorki I. P.. Również w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo J. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu. Tytułem wstępu wskazać wypada, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, stwierdził, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2 k.p.a.). Przepis art. 138 § 2 k.p.a. wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy zauważyć że użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Jak wynika zatem z powyższych rozważań organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie DWINB we Wrocławiu, powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 października 2015 r. (sygn.akt II SA/Wr 331/15), w którym wskazano organowi możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej – stwierdził, że organ I instancji nie wykonał zaleceń Sądu w tym zakresie. Polecił zatem, by organ powiatowy przeprowadził rozprawię administracyjną i wezwał na nią określone osoby, w tym kierownika budowy J. S.. Wydając takie zalecenie po dwóch latach od wydania wyroku WSA, organ odwoławczy nie zwrócił uwagi, że aktach sprawy jest informacja, iż kierownik tejże budowy J. S. zmarł w trakcie postępowania administracyjnego. A więc nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy od daty wydania wyroku o sygn. II SA/Wr 331/15. W tej sytuacji, jak podkreślił to organ I instancji, skoro nie żyje także współinwestor R. P., zaś drugi inwestor I. P. – jak wielokrotnie wyjaśniała – nie była w stanie z uwagi na ciężką chorobę męża określić szczegółowego zakresu wykonanych robót budowlanych, to przeprowadzenie rozprawy stało się niecelowe. Zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy – zdaniem organu stopnia podstawowego – był wystarczający i dawał podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż nie uzyskałby on nowych informacji niż te, którymi dysponował. Na tę okoliczność zresztą zwrócił uwagę WSA w wymienionym wyroku z 2015 r. wskazując, że "Sąd w składzie orzekającym zdaje sobie sprawę z ewentualnych trudności jakie mogą powstać na tej niwie chociażby z uwagi na upływ czasu, niemniej jednak organy muszą w szczególności wykazać, iż wyjaśniły sprawę w sposób najbardziej możliwy przy użyciu dostępnych im metod i środków. Oczywiście stanowisko Sądu obejmuje wyłącznie wskazanie kierunku niezbędnych badań nie przesądzając jakie konkretnie środki dowodowe zostaną uznane za właściwe. Niemniej jednak wspomnieć należy, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący H. W. oświadczył, że jest w stanie wskazać i udokumentować kiedy i jakie roboty były wykonywane. W takiej sytuacji nie jest pozbawiony podstaw pogląd, że organ nadzoru budowlanego jednoznacznie może ustalić stan zaawansowania robót w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej z udziałem inwestora, stron postępowania i uczestników procesu inwestycyjnego." Jak wynika z uzasadnienia wyroku z 2015 r. Sąd wskazał tylko kierunek niezbędnych badań nie przesadzając jakie konkretnie środki dowodowe zostaną uznane przez organ za właściwe do zgromadzenia materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Dalej Sąd wyraził jedynie pogląd, że można w tym zakresie przeprowadzić rozprawę administracyjną. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika natomiast, że rozpoznając sprawę ponownie organ ten w ogóle nie zajmował się merytoryczną stroną decyzji i zawartością akt sprawy, a więc nie dokonał w ogóle oceny zgromadzonego materiału dowodowego w dacie orzekania przez organ I instancji, lecz skontrował zaskarżoną decyzję jedynie od strony formalnej stwierdzając brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Pamiętać w tym miejscu należy, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym a nie tylko kontrolnym. DWINB nie wyjaśnił przy tym jakie jeszcze okoliczności wymagają wyjaśnienia i to w drodze rozprawy administracyjnej, skoro najważniejszy świadek – kierownik budowy nie żyje a w miejsce współinwestora weszli następcy prawni (jeden z nich zamieszkuje poza terenem inwestycji). Jednocześnie DWINB nie rozważył nie tylko potrzeby przeprowadzenia rozprawy ale także okoliczności, czy mógł w swoim zakresie taką rozprawę przeprowadzić i dopiero po zebraniu odpowiednich danych, jeśli faktycznie byłaby podstawa do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, mógłby to uczynić, np. ze względu na wymagania zasady dwuinstancyjności. Miałby również możliwość wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, co do istoty sprawy, co powinno być priorytetem. W tych okolicznościach doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., przez co decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało uchylić w trybie art. 151a § 1 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200 tej ustawy.