II SA/Wr 789/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2020r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oddala skargę w całości. Starosta K., po rozpoznaniu wniosku A S.A. w K., decyzją z dnia [...] orzekł: zobowiązać M. G. do udostępnienia nieruchomości położonej w S. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...] i nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...], udostępnić nieruchomość, o której mowa w ust. 1, na rzecz A S.A. Oddział w W., na okres dwóch dni, licząc od momentu wejścia na grunt, ustalić zakres udostępnienia części nieruchomości, o których mowa w pkt 1, zgodnie z załącznikiem mapowym stanowiącym integralną część decyzji, obejmującym obszar 220 m2 zaznaczony kolorem niebieskim, w tym: na działce nr 824 o powierzchni 55 m2, stanowiący pas szerokości 4 m i długości 7,5 m oraz długości 5 m i szerokości 5 m niezbędny do lokalizacji i naprawy kabla średniego napięcia [...], a także dla zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie robót, na działce nr [...] o powierzchni 165 m2, stanowiący pas o szerokości 3 m i długość 45 m i pas o szerokości 4 m na długości 7,5 m dla zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie robót, zobowiązać A S.A. do: przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu czynności o którym mowa w pkt. 3. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4, uzgodnienia w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin określony w pkt 2 z M. G., wysokości odszkodowania za udostępnienie nieruchomości oraz za szkody powstałe wskutek czynności, o których mowa w pkt 3, zawiadomienia organu wydającego niniejszą decyzję o wykonaniu obowiązków określonych w pkt 4 lit. a-b, i nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda D., po rozpoznaniu odwołania M. G., decyzją z [...] nr [...]: I. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej: - zobowiązania M. G. do czasowego udostępnienia nieruchomości (pkt 1), - oznaczenia podmiotu, na rzecz którego orzeczono o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości i okresu udostępnienia nieruchomości (pkt 2), - określenia obszaru czasowego udostępnienia nieruchomości (pkt 3) i - nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; i w tym zakresie orzekł: 1. zobowiązać M. G. do udostępnienia opisanych wyżej nieruchomości w zakresie części działek nr [...] i [...] na rzecz A S.A. z siedzibą w K. na okres dwóch dni, liczonych od dnia rozpoczęcia prac w granicach przedmiotowych działek, tj. do udostępnienia: a. pasa gruntu o powierzchni 144 m2, przebiegającego przez działkę nr [...], w celu lokalizacji uszkodzonego kabla linii średniego napięcia 20 KV oraz jego naprawy, b. pasa gruntu o powierzchni 86 m2, przebiegającego przez działkę nr [...], w celu przeprowadzenia konserwacji stacji transformatorowej oznaczonej numerem ruchowym [...], 2. przebieg oraz granice obszarów czasowego udostępnienia, opisanych w punkcie 1 zostały przedstawione na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji; 3. odmówić nadania niniejszej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; II. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej: zobowiązania A S.A. z siedzibą w K. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu robót, uzgodnienia z właścicielem nieruchomości wysokości odszkodowania za szkody powstałe wskutek realizacji prac oraz zawiadomienia Starosty Kłodzkiego o wykonaniu ww. obowiązków (pkt 4) - i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej stwierdzono, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek z 25 I 2018 r. złożony przez A S.A. (dalej jako "inwestor") ustalono istnienie wszystkich przesłanek wydania decyzji obligującej właściciela do czasowego udostępnienia nieruchomości w celu wykonania niezbędnych czynności związanych infrastrukturą techniczną, tj. decyzji z art. 124b ust. 1 ustawy dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) – dalej "ugn". Wojewoda wyjaśnił, że ze strony inwestora zgłoszona została konieczność realizacji w obrębie działek nr [...] I [...] prac w postaci lokalizacji uszkodzonego kabla linii średniego napięcia 20 kV oraz jego naprawy (działka nr [...]) a także konserwacji stacji transformatorowej oznaczonej numerem ruchowym [...] (teren działki nr [...]). Inwestor podjął przy tym próby polubownego ustalenia warunków w sprawie udostępnienia nieruchomości i uzyskania zgody na realizację przedmiotowych robót, które zostały zakończone wynikiem negatywnym. Brak wypracowania wspólnego stanowiska w drodze pertraktacji skutkuje brakiem zgody właściciela na przeprowadzenie prac, o której mowa w art. 124b ust. 1 ugn. W ocenie wojewody jakkolwiek stanowisko przyjęte w decyzji starosty jest trafne co do zasady, to jednak w postępowaniu odwoławczym należało orzec reformatoryjnie, bowiem decyzja starosty nie odpowiadała w pełni ustaleniom dowodowym oraz obowiązującym przepisom. Przede wszystkim, zdaniem wojewody, należało odmiennie rozstrzygnąć o wielkości obszaru czasowego zajęcia nieruchomości. W materiale dowodowym pozyskanym przez starostę brakowało jakiejkolwiek informacji o wielkościach obszarów koniecznego udostępnienia obu nieruchomości, co musiało skutkować uznaniem, że o zakresie terytorialnym czasowego udostępnienia orzeczono całkowicie arbitralnie. W tym zakresie zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, w ramach którego inwestor pismem z dnia 26 VI 2019 r. dokładnie oznaczył niezbędną powierzchnię terenu czasowego udostępnienia nieruchomości. Wojewoda oznaczył powierzchnię zajęcia działki nr [...] (144 m2) i działki nr [...] (86 m2), na kopii mapy zasadniczej, sporządzonej w skali 1:1000, a stanowiącej załącznik do decyzji odwoławczej. Wojewoda zaznaczył, że wprawdzie orzeczona w postępowaniu odwoławczym powierzchnia zajęcia jest nieznacznie - o 10 m2 – większa od przyjętej w decyzji starosty (220 m2), lecz nie stanowiło to naruszenia art. 139 kpa. Arbitralne oznaczenie przez starostę powierzchni obszarów czasowego udostępnienia nieruchomości w rozstrzygnięciu wywłaszczeniowym skutkowało bowiem rażącym naruszeniem prawa. Co więcej, ewentualne wykonanie decyzji uprawniającej inwestora do dostępu do nieruchomości w nieco węższym zakresie, niż podany przez nią na etapie postępowania odwoławczego, mogłoby okazać się co najmniej utrudnione. Zdaniem wojewody należało również odmiennie wyznaczyć początek biegu dwudniowego okresu udostępnienia nieruchomości. Inwestor wnioskował bowiem o okres dwóch dni od momentu rozpoczęcia prac, a nie od momentu wejścia na grunt. Doprecyzowania w ocenie wojewody wymagało także oznaczenie uprawnionego inwestora, którym jest A S.A. z siedzibą w K., nie zaś jej oddział, nieposiadający statusu państwowej jednostki organizacyjnej. Zdaniem wojewody należało również uchylić tę część decyzji starosty i odpowiednio umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym obowiązku przywrócenia przez inwestora stanu poprzedniego, uzgodnienia odszkodowania oraz przekazania staroście informacji o wykonaniu obowiązku odszkodowawczego. Wojewoda zaznaczył, że postanowienia takie stanowią powtórzenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj. - odpowiednio - art. 124b ust. 4 ugn oraz art. 124 ust. 4 w związku z art. 124b ust. 3 ugn, co oznacza, że w tym zakresie kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Nadto przepisy prawa nie przyznają organowi wydającemu decyzję na podstawie art. 124b ust. 1 ugn kompetencji do nałożenia na podmiot uprawniony do czasowego zajęcia nieruchomości jakichkolwiek obowiązków o charakterze informacyjnym, realizowanych względem tego organu. Wojewoda zaznaczył ponadto, że starosta bezprawnie nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda zaznaczył, że wynikający z art. 124b ust. 1a ugn obowiązek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w przedmiocie czasowego udostępnienia nieruchomości nie ma zastosowania do spraw wszczętych przed 1 I 2019 r. Wojewoda obszernie opisał też przyczyny, dla których wykluczona jest możliwość wydania w jednej decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie udostępnienia nieruchomości z art. 124b ust. 1 ugn oraz w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z art. 124b ust. 3 zd. drugie ugn. Wojewoda podkreślił zwłaszcza, że są to dwie odrębne przedmiotowo sprawy. Skargę na decyzję wojewody w zakresie pkt. I ppkt. 1 i 2 wniósł M. G. (dalej jako "skarżący") zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 81 i art. 139 kpa a także naruszenie art. 124b ust. 1 ugn. Skarżący podniósł, że organy obu instancji nie ustaliły wszystkich okoliczności istotnych w sprawie i wybiórczo potraktowały materiał dowodowy. Skarżący podkreślił, że inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego do jego nieruchomości. Inwestor nie wykazał również, że jest właścicielem infrastruktury elektrycznej. Skarżący podkreślił, że jego zgoda na zajęcie nieruchomości warunkowana była przeniesieniem stacji transformatorowej w inne miejsce celem oddalenia jej od zabudowań mieszkalnych. Nie zostało też udowodnione, że do awarii kabla doszło na nieruchomości należącej do skarżącego. Inwestor nie wykonał pierwszego kroku, aby ustalić umiejscowienie i przyczyny awarii oraz jej zakresu. Okoliczność tą miała wyjaśniać dopiero opinia sporządzona po dokonaniu odkrywki na terenie nieruchomości należącej do skarżącego wykonana na potrzeby postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o sygn. akt [...]. Wobec zaś twierdzeń inwestora o niemożliwości wykonania wskazanej opinii starosta nałożył na niego obowiązek przedłożenia kopii oświadczenia skarżącego o braku zgody na wejście na teren jego nieruchomości w celu wykonania odkrywki, z czego jednak inwestor się nie wywiązał. Co więcej, inwestor nie wysłał nawet do skarżącego pisma, w którym zwróciłby się o taką zgodę. Skarżący podniósł również, że wojewoda nie mógł wyjść poza granice zaskarżenia i orzec na niekorzyść skarżącego, poprzez zobowiązanie go do czasowego udostępnienia obszaru o powierzchni większej od oznaczonej w decyzji starosty. Uzupełnianie materiału dowodowego o oświadczenie inwestora z dnia 26 VI 2019 r., które doprowadziło do skorygowania wniosku w zakresie oznaczenia powierzchni terenu czasowego udostępnienia nieruchomości nastąpiło na etapie postępowania odwoławczego, lecz skarżący nie został powiadomiony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji kończącej to postępowanie. W konsekwencji w skardze wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Jak wynika z art. 124b ust. 1 ugn, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Jakkolwiek zakres zastosowania powyższego przepisu sformułowany został w sposób dość rozbudowany, to jednak zasadniczo zobowiązanie do udostępnienia nieruchomości uzasadnione będzie w przypadku wystąpienia dwóch przesłanek, tj. 1) konieczności zapewnienia odpowiedniego stanu istniejącym urządzeniom infrastruktury technicznej i 2) braku zgody osoby uprawnionej na udostępnienie nieruchomości, na której znajdują się takie urządzenia. W okolicznościach sprawy obie te przesłanki zostały wykazane. Na konieczność przeprowadzenia prac naprawczych i konserwacyjnych wskazywał jednoznacznie inwestor w swoim wniosku, opinii z 13 III 2018 r. jak i w pismach z dnia 14 i 29 V 2018 r. (akta starosty, k. 35-37, 93, 108, 115). Stwierdzono potrzebę lokalizacji i naprawy kabla średniego napięcia 20 kV (konieczność wykonania wykopu) oraz konserwacji stacji transformatorowej w obrębie nieruchomości skarżącego. Szczegółowo opisano zakres wymaganych prac ze wskazaniem czasu ich trwania. Wyjaśniono przy tym, że pozostawienie istniejącego stanu rzeczy bez interwencji grozi ryzykiem wystąpienia kolejnych awarii skutkujących całkowitym pozbawieniem odbiorców energii. Stacja transformatorowa w związku z uszkodzeniem linii średniego napięcia musi być zasilana z linii niskiego napięcia, co powoduje duże spadki napięcia i awaryjną pracę urządzeń podłączonych do instalacji. Zły stan stacji transformatorowej potwierdził również skarżący w piśmie z dnia 13 V 2018 r. (akta starosty, k. 107). W toku zaś rozprawy skarżący zaznaczył, że obecnie stacja transformatorowa w ogóle nie funkcjonuje. Nie sposób w takich warunkach przyjąć, że nie wystąpiła tu okoliczność awarii urządzenia technicznego wymagająca pilnej interwencji w postaci przeprowadzenia naprawy i konserwacji. Także przesłanka braku ze strony skarżącego, jako właściciela nieruchomości, zgody na wykonanie koniecznych robót została wykazana. Niezależnie od tego, czy przyczyną braku zgody jest brak porozumienia co do należnego wynagrodzenia (jak utrzymuje inwestor), czy też kwestia lokalizacji stacji transformatorowej (jak twierdzi skarżący), nie ulega wątpliwości, że skarżący w ostateczności nie wyraził zgody na czasowe udostępnienie nieruchomości. Skarżący stwierdził to zresztą jednoznacznie w swoim piśmie z 13 V 2018 r. (akta starosty, k. 107). Wbrew sugestiom skargi nie ma podstaw do uznania, że inwestor nie jest właścicielem infrastruktury wymagającej interwencji. Inwestor złożył oświadczenie potwierdzające, że występująca na nieruchomościach skarżącego infrastruktura stanowi składnik przedsiębiorstwa inwestora (akta starosty, k. 41). Jak zaś wynika z art. 49 § 1 kc, urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Jest również ustalone, że inwestor był wykonawcą spornej linii kablowej w 2013 r., co wynika z orzeczenia właściwego organu nadzoru budowlanego (akta starosty, k. 154-156). Trudno w takich uwarunkowaniach uznać, że inwestor nie jest właścicielem urządzeń sieci elektroenergetycznej. Bez znaczenia dla możliwości zastosowania art. 124b ust. 1 ugn są podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z czynnościami właściwego organu nadzoru budowlanego. W szczególności możliwość wydania decyzji nakazującej czasowe udostępnienie nieruchomości nie zależy od przedłożenia przez inwestora dokumentacji potwierdzającej zgodność wykonanej linii kablowej z wymaganiami techniczno-budowlanymi, czy ekspertyzy sporządzonej po dokonaniu odkrywki. Należy również zaznaczyć, że ani Sąd ani organy administracji nie kwestionują twierdzeń skarżącego eksponujących brak tytułu prawnego inwestora do przedmiotowych nieruchomości i wskazujących na konieczność prawnego uregulowania istniejącego stanu rzeczy. Jak jednak wyżej zaznaczono, są to kwestie nie mające wpływu na możliwość zastosowania art. 124b ust. 1 ugn. Przepis ten obliguje organ do wydania decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do czasowego udostępnienia nieruchomości w przypadku: 1) konieczności zapewnienia odpowiedniego stanu istniejącym urządzeniom infrastruktury technicznej i 2) braku zgody osoby uprawnionej na udostępnienie nieruchomości, na której znajdują się takie urządzenia. W okolicznościach kontrolowanej sprawy obie przesłanki zostały wykazane. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 139 kpa, tj. przepisu wprowadzającego zakaz orzekania w postępowaniu odwoławczym na niekorzyść odwołującego się. Wojewoda zasadnie podkreślił, że art. 139 kpa nie ma charakteru bezwzględnego i dopuszcza wyjątki w przypadku rażącego naruszenia przepisów prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Należy przy tym zaznaczyć, że przesłanka rażącego naruszenia prawa dotyczyć może również naruszenia przepisów procesowych, jeśli niweczone są podstawowe gwarancje procesowe a zarazem nie są to naruszenia skutkujące wznowieniem postępowania (zob. np. wyrok NSA z 30 XII 2016 r., I OSK 1264/15; wyrok NSA z 7 VII 2017 r., II OSK 2853/15 – publ. CBOSA). Analiza akt wskazuje jednoznacznie, że starosta w swojej decyzji rozstrzygnął o zakresie powierzchniowym udostępnienia nieruchomości bez uprzedniego dokonania jakichkolwiek ustaleń co do powierzchni niezbędnej celem przeprowadzenia koniecznych prac. Taki stan rzeczy stanowił rażące naruszenie obowiązków dowodowych określonych w art. 77 § 1 kpa, tak więc wojewoda jako organ odwoławczy uprawniony był do uzupełnienia materiału dowodowego w tej części (zob. pismo inwestora z 6 III 2019 r.) i wydania orzeczenia reformatoryjnego niezależnie od interesu odwołującego się. Wypada również zaznaczyć, że w postępowaniu nie naruszono prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu, w tym do końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym. Przed wydaniem decyzji odwoławczej wojewoda umożliwił skarżącemu skorzystanie ze wskazanych praw zawiadomieniem z dnia 3 VII 2019 r. (doręczonym skarżącemu 5 VII 2019 r.). Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.