II SA/Wr 79/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. [...] z siedzibą w P. na zarządzenie pokontrolne D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych oddala skargę w całości. Zarządzenie pokontrolne zaskarżone zostało do sądu administracyjnego w zakresie punktu 2, zawierającego nakaz bezwzględnego przestrzegania zasady bliskości przy przyjmowaniu odpadów o kodzie 19 12 12 powstałych z sortowania odpadów komunalnych. Skarżący kwestionował stwierdzone w trakcie kontroli przyjęcie tego rodzaju odpadów spoza regionu na składowisku w Ś. Skarżący zarzucił naruszenie niewymienionych konkretnie przepisów k.p.a., w sposób opisowy wskazując na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. skutkujące błędnym ustaleniem o przyjmowaniu wskazanych odpadów spoza regionu. Ponadto zarzucił naruszenie art. 9 ust. 2 pkt 2, 4 i 6 ustawy o inspekcji ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 1688) w szczególności przez odmowę przyjęcia wyjaśnień od osób prowadzących składowisko. Uchybienia te wywołały naruszenie art. 23 ust. 2 oraz art. 20 ust. 7 i 8 ustawy o odpadach wskutek nieuzasadnionego stwierdzenia nieprzestrzegania zasady bliskości i nieuwzględnienia, że dopuszczalne jest składowanie pozostałości z produkcji paliwa alternatywnego również wtedy gdy prowadzona jest poza obszarem regionu gospodarki odpadami komunalnymi, w którym zlokalizowane jest składowisko odpadów. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że przy zapoznaniu się z protokołem kontroli ujawnił omyłkowe określenie przez podmiot zewnętrzny źródła pochodzenia odpadów o kodzie 19 12 12 ex w Podstawowej Karcie Charakterystyk Odpadów. Organ kontrolujący nie uwzględnił prośby o umożliwienie dostarczenia charakterystyk skorygowanych zgodnie z faktycznym źródłem odpadów, co wywołało odmowę podpisania protokołu kontroli. W rzeczywistości odpady pochodziły z instalacji w P. (styczeń-luty 2017) i G. (od marca 2017 r.). W P. skarżący przetwarzał odpady w linii do produkcji komponentów do paliwa alternatywnego i nie mogły stamtąd pochodzić pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, jak to podano błędnie w charakterystyce. Tak samo błędnie podano źródło pochodzenia odpadu w charakterystyce odpadów z G., kiedy w rzeczywistości pochodziły one z produkcji paliwa alternatywnego wytwarzanego w firmie [...] w M. Skarżący dołączył do skargi obszerną dokumentację, w zasadzie dublującą akta administracyjne. W odpowiedzi na skargę organ (art. 32 p.p.s.a.) wniósł o jej oddalenie. Organ powtórzył, że w przedstawionej przez skarżącego w toku kontroli dokumentacji, ujawniono według Karty ewidencji przyjęcie do unieszkodliwiania odpadów o kodzie 19 12 12 z przedsiębiorstw skarżącego w P. i G. Według podstawowych charakterystyk tych odpadów, powstały one w wyniku sortowania odpadów z grup 15, 17 i 20 (z wyłączeniem odpadów o kodzie 20 03 01), zaś dołączone sprawozdanie z badań nr [...] wskazuje na komunalne pochodzenie odpadów. Przywożenie tych odpadów z województwa ś. na składowisko w województwie d. naruszało zakaz wynikający z art. 20 ust. 8 ustawy. Korygowanie przez skarżącego dokumentacji po dokonaniu kontroli było niedopuszczalne. W protokole kontroli omyłkowo wskazano na naruszenie art. 20 ust. 5 ustawy. Zarządzenie pokontrolne jedynie powtarza zakaz wynikający z art. 20 ust. 8. Składowisko w Ś. jest instalacją przewidzianą do zastępczej obsługi zachodniego regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Jak wynika z powyższego, stanowiska stron były właściwie zgodne w zakresie podstawowych ustaleń dokonanych w toku kontroli. Protokół kontroli określa jako przedstawiciela kontrolowanego dyrektora ds. rozwoju, późniejszego adresata zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. W protokole wskazano, że zgodnie z Instrukcją eksploatacji składowiska, do składowania mogą być przyjęte odpady, dla których sporządzona została podstawowa charakterystyka odpadów. Kierownik składowiska okazał te dokumenty. Oświadczył, że dokonuje sprawdzenia zgodności przyjmowanych odpadów z informacjami zawartymi w dokumencie podstawowej charakterystyki. Oględzin odpadów dokonuje w miejscu ich wytworzenia w P. i G. Przyjęte na składowisko odpady o kodzie 19 12 12 (inne odpady, w tym zmieszane substancje i przedmioty, z mechanicznej obróbki odpadów, inne niż wymienione w 19 12 11) są dopuszczone w pozwoleniu zintegrowanym oraz Instrukcji. Ustalono jednak, że odpady te, dostarczone z instalacji skarżącego w P. i G., co wynika z Karty ewidencji tego odpadu (załącznik nr 9 do protokołu kontroli), według treści charakterystyki odpadów z P. (załącznik nr 10) o kodzie 19 12 12 ex powstały w wyniku sortowania odpadów z grup 15, 17 i 20, podobnie jak z G. (załącznik nr 11,12), zaś według treści sprawozdania nr [...] (załącznik nr 13) pochodziły z odpadów komunalnych. Posiadane przez skarżącego zezwolenia na zbieranie odpadów zawierają wyłączenia w zakresie odpadów z sortowania odpadów komunalnych, o ile są przeznaczone do składowania. Wskazane dokumenty świadczą o przyjęciu do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych wytworzonych poza regionem województwa d., czego zabrania art. 20 ust. 8 ustawy. Przedstawiciel kontrolowanego odmówił podpisania protokołu kontroli i przedstawił pisemne stanowisko. Zawiera ono twierdzenia i dokumenty przytoczone następnie w skardze. Skarżący przeczył treści przedstawionych przez siebie podstawowych charakterystyk odpadów i sprawozdań z badań odpadów oraz dołączył poprawione dokumenty. Twierdził, że przyjęte odpady nie były pozostałością z sortowania odpadów komunalnych, lecz pochodziły z instalacji wytwarzających paliwa alternatywne. W oparciu o powyższy materiał organ (art. 32 p.p.s.a.) zarządził "bezwzględnie przestrzegać zasady bliskości przy przyjmowaniu odpadów o kodzie 19 12 12 powstałych z sortowania odpadów komunalnych. Termin realizacji: bezzwłocznie". W uzasadnieniu organ przytoczył ustalenia zawarte w protokole kontroli. Wskazał na naruszenie art. 23 ust. 2 i art. 20 ust. 8 ustawy o odpadach. Organ pouczył, że wydanie zarządzenia pokontrolnego nie wyklucza podjęcia wobec skarżącego "innych działań administracyjno-prawnych". Osobnym pismem organ odniósł się do stanowiska skarżącego i wyjaśnił, że ustalenia o komunalnym pochodzeniu odpadu wynikają z dokumentacji przedstawionej przez skarżącego. Zgodnie z pkt 15 Instrukcji skarżący miał obowiązek sprawdzenia tej dokumentacji przy przyjmowaniu odpadów. Niedopuszczalne jest jej korygowanie "dla potrzeb stwierdzonych nieprawidłowości w czasie kontroli". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący przy formułowaniu zarzutów pominął specyfikę sądowej kontroli zarządzenia pokontrolnego (art. 11-12a powołanej ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska), co wynika z istoty tego aktu i ograniczonych wzorców ustawowych tej kontroli. Jak trafnie zauważył organ, wyniki kontroli posłużyć mogą do wszczęcia postępowania administracyjnego i dopiero wówczas możliwe i konieczne jest stosowanie wprost przepisów k.p.a., przede wszystkim w zakresie postępowania wyjaśniającego. Natomiast zarządzenie pokontrolne to akt przypominający kontrolowanemu o powinnościach wynikających z ustaw lub decyzji, których niedopełnienie ujawniła prawidłowo przeprowadzona i udokumentowana kontrola. Jak zaznaczono, w nin. sprawie bezsporne jest dochowanie procedury kontroli oraz sformułowanie protokołu kontroli w sposób zgodny z pochodzącą od skarżącego dokumentacją. Wymagało jedynie rozstrzygnięcia, czy skarżący podmiot kontrolowany może po przeprowadzeniu kontroli twierdzić, że pochodzące od niego dokumenty w zakresie uzasadniającym stwierdzenie naruszeń, były nieprawdziwe oraz skutecznie okazać sporządzone przez siebie po kontroli nowe dokumenty, opisujące stan zgodny z ustawą. W ocenie Sądu organ trafnie wywiódł, że dopuszczenie takiej praktyki godziłoby w sens jakiejkolwiek kontroli. Odmiennie kwestia ta może być oceniana w postępowaniu jurysdykcyjnym, w którym prawdziwość dokumentacji podlegałaby badaniu i nie można wykluczyć wykazania przez skarżącego omyłki przy sporządzaniu dokumentacji oraz braku znaczenia zaniedbania przez niego jej sprawdzenia przy przyjmowaniu odpadów. W nin. sprawie zarządzenie pokontrolne znajdowało oparcie w prawidłowo sporządzonym protokole kontroli i formułowało nakaz zgodny z powołaną podstawą prawną, wydane zaś zostało w ramach kompetencji organu (na temat kontroli sądowej zarządzenia por. przykładowo wyroki II OSK 2036/09 i 723/12, II SA/Wr 559/11, II SA/Bk 417/16, II SA/Kr 1049/17 lub II SA/Lu 144/07). Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.