II SA/Wr 790/02

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA – Julia Szczygielska Sędzia NSA – Zygmunt Wiśniewski (spr.) Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2004 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. N. i N.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeprowadzenie rekultywacji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Starosta Ś. decyzją [...] z dnia 20 kwietnia 2000 r. zobowiązał S.C. A S. J. do rekultywacji i zagospodarowania gruntów przekształconych na skutek działalności eksploatacyjnej związanej z wydobyciem kruszywa (piasek) i zobowiązał inwestora do opracowania projektu rekultywacji i zagospodarowania gruntów. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, iż zatwierdzenie terminu oraz kierunku rekultywacji gruntów nastąpi odrębną decyzją po zaopiniowaniu przedłożonego projektu przez właściwe organy. W dniu 31 stycznia 2001 r. strona przedłożyła "Projekt budowlany rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych Piaskowni "S. J." w S. J., gm. J. Ś.". Zakładał on, iż wykonanie rekultywacji będzie polegało na przywróceniu pierwotnego ukształtowania terenu poprzez wypełnienie wyrobiska odpadami surowców mineralnych, a następnie przeprowadzenie prac rekultywacyjnych o leśnym kierunku zagospodarowania. Projekt ten został pozytywnie zaopiniowany z pewnymi zastrzeżeniami przez Zarząd Miasta J. Ś., Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych we W. i Okręgowy Urząd Górniczy w W. Decyzją z dnia 5 grudnia 2001 r. Nr [...] Starosta Ś., działając na podstawie art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), odmówił Spółce Cywilnej A S. J. zgody na przeprowadzenie rekultywacji i zagospodarowanie gruntów położonych w S. J. w granicach działek nr: 5, 13, 20/1, 2/1, 2/2, 6, 9, 10 o łącznej powierzchni 6,7 ha zgodnie z wyżej opisanym projektem ze stycznia 2001 r. Jednocześnie zobowiązał Spółkę Cywilną A S. J. do przedłożenia w terminie 30 marca 2002 r. dokumentacji określającej kierunek i sposób rekultywacji gruntów w zgodzie z założeniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. Ś. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z częścią opisową miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. Ś., teren ten przeznaczony jest- "w I etapie do powierzchniowej eksploatacji kruszyw. W II etapie- powstałe wyrobisko przeznaczyć na powiększenie terenu wysypiska śmieci." Zdaniem organu przedstawiony w projekcie sposób rekultywacji i zagospodarowania wyrobiska polegający na wypełnieniu istniejących gruntów przekształconych w wyniku eksploatacji piasku poprzez składowanie odpadów poenergetycznych stoi w istocie w jaskrawej sprzeczności z przeznaczeniem w/w terenu określonym w obowiązującym planie zagospodarowania gminy J. Ś., obręb S. J. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli wspólnicy spółki, w imieniu których działa N. N., wskazując nieuzasadnione jest przywoływanie przez organ postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwalonego przez Radę Gminy i Miasta J. Ś. w dniu 24 stycznia 1994 r. Nr XLVIII/1/94), gdyż po dniu 1 stycznia 2002 r. przestanie on obowiązywać i zarzucił organowi rażące naruszenie art. 103 ust.1 w zw. z art. 81 ust. 4 pkt 5 ustawy Prawo o ochronie środowiska (Dz. U. z 2001r, Nr 62, poz. 627). Wspólnicy podnieśli, iż zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz wywiedli, iż organ bez jakichkolwiek podstaw prawnych wydaje w sprawie decyzje cząstkowe naruszając w ten sposób przepis art. 104 § 2 i art. 6 kpa. A także art. 10 kpa poprzez wydania decyzji bez udziału strony postępowania poprzez nie umożliwienie stronie zapoznania się z aktami postępowania, gdyż po uchyleniu poprzedniej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania, a nadto wskazali, iż w zaskarżonej decyzji została błędnie określona strona postępowania. Decyzją z dnia 20 lutego 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy w/w decyzję, podkreślając, iż nie podziela stanowiska odwołującego, że organ I instancji wymusza na stronie takie sposób postępowania, który prowadzi do stworzenia na jej terenie wysypiska śmieci, bowiem takie przeznaczenie tego gruntu jest przewidziano w planie zagospodarowania przestrzennego. SKO w W. wywiodło, iż przeprowadzenie następnie rekultywacji gruntów o leśnym kierunku zagospodarowania nie budzi zastrzeżeń organów. Dodało, iż ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 154, poz. 1804) obowiązywanie planów zagospodarowania przestrzennego zostało przedłużone o rok lub dwa lata, a nadto podkreśliło, iż nie można podnosić zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska (art. 103 ust. 1 w zw. z art. 81 ust. 4 pkt 4 i 5) bowiem podstawą materialnoprawną decyzji w sprawie rekultywacji stanowią przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co znalazło wyraz w kwestionowanej decyzji. Organ II instancji wywiódł, iż również niezasadny jest zarzut dotyczący wydawania decyzji cząstkowych, bowiem zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwy organ wydaje decyzje (czyli może to być kilka aktów administracyjnych) regulujących sprawę rekultywacji i zagospodarowania gruntu. Nadto wskazał, iż opinie organów wskazanych w ustawie nie jest wiążące merytorycznie dla organu wydającego decyzję, a niepełne określenie strony w decyzji sprostowane następne postanowieniem z dnia 19 lutego 2002 r. nie można uznać za błędne określenie strony. W skardze na powyższą decyzję złożoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu J. N. i N. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji z powodu ich rażącej sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 2, 4 i 20) oraz przepisami postępowania, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy (w szczególności art. 6, 8, 9 i 10 kpa), a nadto wnieśli o zasądzenie zwrotu skarżącym kosztów postępowania w wysokości 915 zł, w tym 100 zł tytułem wpisu sądowego od skargi, 800 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz 15 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarżący podnieśli, iż z ich interpretacji przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, iż rekultywacji podlegają wyłączenie grunty rolne lub leśne, a w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z takim gruntami, gdyż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie wskazują, że obecnie jest to teren powierzchniowej eksploatacji żwiru, a w przyszłości teren komunalnego wysypiska odpadów, więc zaskarżone decyzję są przedwczesne. Dodali, iż uniemożliwiono im czynny udział w sprawie (np. nie mogli złożyć wniosku o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego czy wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zmiany planu). Zdaniem skarżących organy naruszyły również art. 9 kpa, bowiem przez tak długi czas trwania postępowania organ, nie wskazały stronie, że przeprowadzenie rekultywacji polegającej na wypełnieniu wyrobiska surowcami mineralnymi, a następnie zasadzenie lasu nie będzie możliwe, czym naraził stronę na nie małe wydatki finansowe związane z przygotowaniem dokumentacji. Skarżący podkreślili, iż zarzut niewłaściwego oznaczenia strony decyzji nie został uwzględniony przez organ odwoławczy, gdyż w dzień przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ I instancji wydał postanowienie o sprostowaniu decyzji w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ odwoławczy może wydać decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył powyższe zasady nie dostrzegając wad, jakimi dotknięte było postępowanie organu I instancji i wydane przez ten organ orzeczenie. Zasadą jest, iż organ I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. W niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził postępowanie z zachowaniem praw procesowych strony, albowiem w sposób nieprawidłowy określał stronę w toku postępowania i w sentencji kwestionowanej decyzji. Powyższego uchybienia nie sanowało wydanie przez organ I instancji w dniu 19 lutego 2002 r. postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki, gdyż był to niedopuszczalny tryb usunięcia zaistniałej w decyzji wady. Spółka cywilna nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu administracyjnym. Nie może wobec tego skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego w stosunku do spółki cywilnej, a w konsekwencji nie może ona też być adresatem decyzji administracyjnych. Podzielić tym samym w pełni należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 13 września 1999 r. sygn. akt IV S.A. 39/99, LEX nr 47872, zgodnie, z którym wszczęcie postępowania administracyjnego przez podmiot nie mający w sprawie przymiotu strony bądź wymienienie takiego podmiotu w decyzji administracyjnej jako jedynego jej adresata w żadnym przypadku nie może zostać zakwalifikowane jako błąd lub omyłka w rozumieniu art. 113 § 1 kpa. Powstała nieprawidłowość w oznaczeniu strony stanowi naruszenie zasad postępowania, w szczególności zasady praworządności (art. 7 kpa) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa) i w konsekwencji taka decyzja jako dotknięta wadę istotną wymaga uchylenia z obrotu prawnego. Wymóg właściwego oznaczenia strony postępowania w decyzji (np. osoby fizycznej poprzez określenie danych personalnych wraz z adresem zamieszkania [pobytu]) stanowi gwarancję prawidłowego ukształtowania stosunku zarówno materialnego, jak też procesowego. W świetle powyższego przyjęty przez organ I instancji w postanowieniu z dnia 19 lutego 2002 r. tryb (rektyfikacja z art. 113 § 1 kpa) i zakres modyfikacji określenia strony postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, co znalazło wyraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2004 r. (sygn. akt 1017/02), którym Sąd uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 22 marca 2002 r. Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Ś. z dnia 19 lutego 2002 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki. Nadto stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Brak jest w powyższym uzasadnieniu nie tylko wskazania przepisów na podstawie, których organ wydał rzeczone rozstrzygnięcie, jak również niemożliwe jest ustalenie wszystkich przesłanek jakimi się organ kierował. Mając na względzie stwierdzone wyżej uchybienia i uznając, że ze względu na swój charakter mogły mieć one wpływ na wynik sprawy, kwestionowane decyzje nie mogły się ostać w obrocie. Rozpoznając na nowo niniejszą sprawę organ winien rozpatrzyć wszystkie okoliczności wskazane przez skarżących w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, w szczególności winien merytorycznie ustosunkować się do zarzutu o braku podstaw do odmowa wydania w stosunku do skarżących decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania, pomimo zaistnienia wszystkich przesłanek ustawowych do jej wydania. Rozważenia wymaga także kwestia korelacji ewentualnych nowych decyzji Starosty Ś. w stosunku do funkcjonującej w obrocie decyzji Nr [...] z dnia 20 kwietnia 2000 r., w której Starosta Ś. zobowiązał "S.C. A S. J." do rekultywacji i zagospodarowania gruntów przekształconych na skutek działalności eksploatacyjnej związanej z wydobyciem kruszywa. Zawarte bowiem np. w uchylonej niniejszym wyrokiem decyzji rozstrzygnięcie pozostawało z sprzeczności z sentencją decyzji z dnia 20 kwietnia 2000 r. pomimo, że obydwie decyzje swoim zakresem obejmowały m.in. działki nr 5, 6 i 10. W świetle okoliczności sprawy wyjaśnienia wymaga także problem zachodzącej sprzeczności pomiędzy ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego a założeniami instytucji rekultywacji i zagospodarowania zdegradowanych gruntów, w tym istotne byłoby wskazanie przyczyny dla których nie poczyniono działań zmierzających do usunięcia tych sprzeczności. Mając na uwadze powyższe uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c u.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Orzeczenie o tym, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonane znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).