II SA/Wr 790/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Julia Szczygielska Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Kamila Zawiślan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul P. [...]-[...] we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 9 października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania I instancji w sprawie wstrzymania użytkowania pomieszczeń biura i gabinetu lekarskiego w przyziemiu budynku mieszkalnego przy ul. P. [...]-[...] we W. oddala skargę. Postanowieniem z dnia 27 września 2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 i art. 84a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), art. 104 kpa oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), w wyniku wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń wspólnych – suszarni na pomieszczenie biurowe i gabinet lekarski, nakazał zarządcy budynku, to jest Zespołowi Wspólnot Mieszkaniowych Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z siedzibą przy ul. S. [...]-[...] we W., reprezentującemu Oddział Rejonowy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z siedzibą przy ul. S. [...] we W. – byłego właściciela budynku mieszkalnego położonego przy ul. P. [...]-[...] we W., wstrzymać użytkowanie pomieszczenia biura i gabinetu lekarskiego, po dokonaniu samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia suszarni, stanowiącej część wspólną przynależną do wszystkich współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowaną w przyziemiu budynku mieszkalnego przy ul. P. [...]-[...] we W. i nałożył obowiązek doprowadzenia do zgodności z przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, w zakresie dostępu do zaworów odcinających dopływ wody do budynku. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że dnia 28 kwietnia 2004 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzili kontrolę w przyziemiu wyżej wymienionego budynku, potwierdzając protokolarnie fakt przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia suszarni na pomieszczenie biurowe oraz gabinet lekarski z poczekalnią i zapleczem sanitarnym. Stwierdzono przy tym, że w tej części budynku jako pomieszczeniu suszarni umiejscowiono zawory odcinające wodę, które pozostały w pomieszczeniach użytkowanych na cele usługowe i mieszkańcy budynku nie mają do nich bezpośredniego dostępu. Przywołując art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, organ I instancji stwierdził, że zasadne stało się wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia w trybie art. 50 Prawa budowlanego, bowiem zgodnie z art. 71 ust. 1 tej ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Podając, iż na zmianę sposobu użytkowania ówczesny właściciel ani zarządca budynku nie uzyskali zgody, Powiatowy Inspektor stwierdził, że dokonana zmiana sposobu użytkowania jest samowolą budowlaną i zgodnie z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. Wskazując, iż w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł jak wyżej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny W., zarzucając przede wszystkim, że zawarty w postanowieniu nakaz został skierowany do osoby nie będącej stroną postępowania. W zażaleniu podniesiono też, że nałożenie obowiązku doprowadzenia do zgodności z przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie "dostępu do zaworów odcinających dopływ wody do budynku" jest bezprzedmiotowe, gdyż zawory (z wodomierzem) odcinające dopływ zimnej wody do budynku znajdują się komorze technicznej (stanowiącej część wspólną nieruchomości wykorzystywaną zgodnie z jej przeznaczeniem przez wspólnotę mieszkaniową) i dostęp do nich jest swobodny. Zarzucono ponadto, że powołane w postanowieniu organu I instancji przepisy materialnoprawne "nijak mają się do wydanego rozstrzygnięcia", bowiem ani zarządca nieruchomości wspólnej, ani właściciele lokali, nie prowadzą żadnych robót w tych lokalach, a samo postanowienie nie wstrzymuje wykonywania robót (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Zaskarżone postanowienie (a nie decyzja) nie nakłada też na żadną ze stron obowiązku przedłożenia w określonym terminie dokumentów niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia zgłoszenia, które – jak wiadomo żalącej się stronie – nie było składane (art. 71 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy). Postanowieniem z dnia 9 października 2006 r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżone postanowienie i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że z protokołu oględzin przedmiotowych pomieszczeń wynika, iż zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w latach osiemdziesiątych, zatem w momencie wydawania postanowienia nie prowadzono jakichkolwiek robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania niniejszych pomieszczeń. Wojewódzki Inspektor podniósł, że stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania, która nastąpiła przed dniem wejścia w życie ustawy, winno być prowadzone w oparciu o przepisy dotychczasowe, czyli sprzed nowelizacji. Oznacza to, że do takich postępowań nie ma zastosowania obecnie obowiązujący art. 71a Prawa budowlanego. Dlatego właściwym trybem postępowania w omawianej sprawie był tryb określony w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 1 sierpnia 2003 r. Przepis ten stanowił, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie tych przepisów oznacza, że w zależności od sytuacji mogą być one stosowane wprost, z pewnymi modyfikacjami bądź w ogóle nie mają zastosowania w określonym stanie faktycznym i prawnym. Będący podstawą prawną zaskarżonego postanowienia art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w tamtym czasie), stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Z treści tego przepisu wynika więc jednoznacznie, że dotyczy on tylko i wyłącznie robót będących w toku. Wskazując na powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż mając na uwadze, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła przed wszczęciem postępowania, powyższy przepis nie ma zastosowania. W ocenie organu II instancji, niezależnie od tej sprawy, odpowiednie stosowanie przepisów art. 50 i 51 do zmiany sposobu użytkowania oznacza, że art. 50 może być stosowany tyko w przypadku, gdy zmiana sposobu użytkowania jest związana z wykonywaniem określonych robót budowlanych. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania polegająca jedynie na podjęciu lub zaniechaniu działalności zmieniającej warunki określone w art. 71 ust. 2 pkt 2 mogłaby podlegać normie art. 50 byłoby nielogiczne i sprzeczne z celem powyższej regulacji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał ponadto, że załatwienie sprawy po prawie dwóch latach od otrzymania zażalenia wynikało z faktu, iż mimo wielokrotnie ponawianych pism do organu I instancji o udzielenie informacji, czy w sprawie została wydana administracyjna, informacja taka została udzielona dopiero pismem z dnia 22 września 2006 r., które wpłynęło do organu II instancji 26 września 2006 r. Wskazując na powyższe D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postanowienie organu I instancji musi zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako bezprzedmiotowe. Na powyższe postanowienie Wspólnota Mieszkaniowa nr 123 przy ul P. [...]-[...] we W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ II instancji z powodu niezgodności z prawem, to jest obrazy art. 7, 10, 12, 35, 36, 75, 77, 81, 227 kpa, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz 50, 50a, 51, 57 i 71 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że ponieważ Wspólnota Mieszkaniowa nie ma faktycznego dostępu do sieci wodnokanalizacyjnej i zaworów wody zimnej, ciepłej oraz centralnego ogrzewania, zasadne jest, by ostateczne postanowienie organów nadzoru budowlanego nakazywało wstrzymanie użytkowania przez Oddział Terenowy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przedmiotowych pomieszczeń oraz nakładało na tenże Oddział obowiązek doprowadzenia do zgodności z przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie dostępu przez Wspólnotę Mieszkaniową do sieci i zaworów odcinających dopływ wody do lokali mieszkalnych. Strona skarżąca stwierdziła, że rozstrzygnięcie tej treści zawarł w swym postanowieniu organ I instancji, jednak zdaniem strony skarżącej niesłusznie nałożył obowiązek doprowadzenia do zgodności z przepisami budowlanymi na Zespół Wspólnot Mieszkaniowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (obecnie Zespół Zarządców Nieruchomości Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Sp. z o.o.), skoro pomieszczenia i korytarz za metalową kratą zajęte są przez Oddział Terenowy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej bezpodstawnie odmawiający Wspólnocie Mieszkaniowej stałego dostępu. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej zmodyfikował skargę w ten sposób, że nie zarzuca organowi II instancji naruszenia art. 227 kpa oraz wnosi o wyeliminowanie z obrotu prawnego również rozstrzygnięcia organu I instancji, chociaż uważa je za merytorycznie prawidłowe, bowiem w ocenie strony skarżącej zostało ono skierowane do niewłaściwego podmiotu. Zdaniem strony skarżącej przedmiotowe rozstrzygnięcie winno być skierowane do Wspólnoty Mieszkaniowej lub jej Zarządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W rozpatrywanej sprawie – zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) – zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Stosownie do obowiązującej wówczas treści art. 71 ust. 3, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, czy w jej realiach zachodziły podstawy do wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Z treści art. 50 ust. 1 wynika jednoznacznie, że przepis ten dotyczy tylko i wyłącznie robót budowlanych będących w toku. Nie może być on stosowany w odniesieniu do robót budowlanych już zakończonych. Jak podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis ten, który organy nadzoru budowlanego mogą stosować jedynie "odpowiednio", nie powinien obejmować innego rodzaju nakazów, a więc wstrzymania nie prac budowlanych, ale na przykład prowadzonej działalności biurowej, czy – jak w rozpatrywanej sprawie – użytkowania pomieszczeń biura i gabinetu lekarskiego (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1538/99 - LEX nr 75539). Skoro zatem w niniejszej sprawie w czasie orzekania przez organ administracyjny I instancji roboty budowlane były już zakończone, organ II instancji prawidłowo uznał, że postanowienie wydane w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego było bezprzedmiotowe. Na podstawie przywołanego wyżej unormowania nie można bowiem wstrzymywać wykonywania robót budowlanych, które już zostały zakończone, ani wstrzymywać użytkowania pomieszczeń biura i gabinetu lekarskiego, gdyż przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 mówi jedynie o prowadzeniu robót budowlanych, a nie o użytkowaniu pomieszczeń. Argumenty podnoszone w skardze nie zmieniają powyższego, a zatem nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Tylko bowiem wykazanie, że w czasie podejmowania przez organ I instancji postanowienia roboty budowlane były w toku, mogłoby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego. Tak więc nawet jeżeli w toku postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy doszło do uchybień procesowych (np. błędne określenie adresu przedmiotowej nieruchomości; naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 kpa), to uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy, skoro nie budzi wątpliwości fakt, iż w czasie orzekania przez organ administracyjny I instancji roboty budowlane były już zakończone. Zaznaczyć jednak należy, że fakt, iż w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do podjęcia postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie wyklucza możliwości wydania decyzji na podstawie art. 51 tej ustawy, gdyż zgodnie z ust. 5 tego artykułu, w jego brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw, możliwe jest wydanie takiej decyzji w sytuacji, gdy przedmiotowe roboty budowlane zostały już zakończone. Przepis ten stanowi bowiem, że przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W takim przypadku decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót nie wydaje się. Tak więc wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia wydanego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie oznacza akceptacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń i nie pozbawia organów administracyjnych możliwości skutecznego podjęcia innych – zgodnych z prawem – rozstrzygnięć. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.