II SA/Wr 791/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie NSA Zygmunt Wiśniewski, Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i L. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania teren I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących B. i L.N. kwotę 300 /słownie: trzysta/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania poniesionych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Decyzją z dnia [...] nr [...]Wójt Gminy M. na podstawie art. 104 § 1 kpa w związku z art. 43, art. 45a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tj. Dz.U. nr 15 z 1999r., poz. 13 ze zm./ Rozporządzenia Wojewody D. Dz.Urz. nr [...] z dnia [...]. poz. [...] w sprawie zatwierdzenia planu ochrony Ś. Parku Krajobrazowego oraz na podstawie ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M., uchwalonego przez Gminną Radę Narodową w M. uchwałą Nr [...]z dnia [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa w. Nr [...] poz. [...] z dnia [...]odmówił B. i L. N. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego z garażem. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, iż do organu I instancji wpłynął wniosek B. i L. N. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy: 1. domu mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, z poddaszem użytkowym, z dachem dwuspadowym, z przyłączem wodociągowym, przyłączem kanalizacji sanitarnej i burzowej oraz zasilaniem energetycznym doziemnym, 2. budynku gospodarczego z garażem – parterowy z dachem dwuspadowym, 3. odprowadzenie ścieków do ekologicznej, przydomowej oczyszczalni ścieków, 4. ogrzewanie olejem, zbiornik oleju podziemny, 5. urządzenie i zagospodarowanie terenu oraz przewidywanym wykorzystaniem pozostałej części terenu pod uprawę drzew i krzewów owocowych, na terenie działki nr [...]obręb T., Gmina M. stanowiącej własność N. – wnioskodawców przedmiotowej, planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...]nr [...]Wójt Gminy M. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na w/w działce w T. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Dyrektor D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. Decyzją z dnia [...] nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Na powyższe, wnioskodawcy reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z podjęciem przez Radę Gminy M. uchwały o przystąpieniu do zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w obrębie miejscowości T. oraz stosownie do wskazań Kolegium zamieszczonych w uzasadnieniu opisanej wyżej decyzji, Wójt Gminy M. zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia [...] nr [...]. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...], w związku z wniesionym zażaleniem wnioskodawcy. Wnioskodawcy, pismem z dnia [...] skierowali do Wójta Gminy M. kolejny wniosek, domagając się w nim wydania ponownie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dnia [...]Wójt Gminy powtórnie, decyzją nr [...]ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, od której to odwołał się, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., D. Zespół Parków Krajobrazowych pismem z dnia [...]nr [...]. Kolegium decyzją z [...]uchyliło w/w decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po przesłuchaniu strony – wnioskodawcy Wójt Gminy po raz trzeci decyzją nr [...]z dnia [...]ustalił warunki zabudowy wnioskowanej inwestycji uzasadniając swoje stanowisko, jak zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, obszernie. Mimo to decyzją tego organu z dnia [...]uchylono w całości zaskarżoną przez DZPK decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Konkludując wskazano, że wobec "odrzucenia wszystkich naszych wyczerpujących argumentów prawnych, nie uwzględnieniu merytorycznych i życiowych uwag władz i społeczności tej gminy i uwzględnienia w to miejsce uchwalonego przez Wojewodę D., bez konsultacji z naszą gminą, planu ochrony parku, Wójt Gminy orzeka jak w sentencji" – koniec cytatu. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik wnioskodawców , wniósł o jej zmianę i ustalenie warunków zabudowy działki małżonków N. zgodnie z wnioskiem. Decyzji organu I instancji pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów art. 40 ust. 1, art. 45 ust. 2 i 43 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ jak wywiedziono projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na przepis art. 140 K.c i art. 3 cyt. ustawy pełnomocnik odwołujących stwierdził, że właścicielom nieruchomości przysługuje prawo do korzystania z niej, a jego ograniczenie może wynikać tylko z ustawy, w tym z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, której przepisy mogą wprowadzać zakaz wynikający m.in z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego. Zdaniem pełnomocnika obowiązujący obecnie na terenie wsi T. plan zagospodarowania przestrzennego takiego zakazu nie przewiduje, chociaż przyznał, że działka wnioskodawców położona jest w otulinie Ś. Parku Krajobrazowego i na terenie, na którym zgodnie z Planem Ochrony Parku wyłączona jest zabudowa. Powyższy fakt zinterpretowano jednak jako nie mogący ograniczać wnioskodawców w zagospodarowaniu Ich działki, bo w/w plan będzie obowiązujący dopiero przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego, a nie ma zastosowania do istniejącego /uchwalonego/ planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto pełnomocnik uznał za zgodne z planem, wybudowanie wnioskowanych przez inwestorów obiektów jako siedliska dla gospodarstwa rolnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] nr [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w swej decyzji wskazał, iż zgodnie z zasadą wynikającą z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a więc także wyznaczają granice korzystania z rzeczy i stanowią podstawę do ograniczenia swobody w wykonywaniu prawa własności nieruchomości /art. 140 K.c /. Z materiału dowodowego sprawy zdaniem Kolegium wynika, że wnioskowane przez małżeństwo N. zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy domu mieszkalnego, jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego z garażem na działce nr [...]w T., położonej na terenie przeznaczonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy M. na uprawy polowe /symbol RP/ oraz łąki i pastwiska /RZ/, a ponadto znajdujące się w otulinie Ś. Parku Krajobrazowego, na terenie której obowiązują określone rygory ochronne. Dla terenu wsi T. oprócz planu zagospodarowania przestrzennego gminy , uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr [...]z [...] i nie zmienionego mimo podejmowanych prób jego aktualizacji /vide uchwała Rady Gminy nr [...]z [...]/ obowiązują zakazy zabudowy wprowadzone cyt. rozporządzeniem Wojewody D. z [...]. Ze względu na te zakazy odmowa ustalenia warunków zabudowy oznaczonej działki była zasadna. Dodano, iż wywody pełnomocnika odwołujących o braku podstaw do respektowania treści w/w aktu Wojewody D. są o tyle nietrafne, że nieaktualność ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego gminy nie uwzględniającego ograniczeń wprowadzonych rozporządzeniem Wojewody D. prowadziłyby do wydawania nieważnych decyzji w tym decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z bowiem z zasadą ogólną wynikającą z art. 7 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska rozstrzygnięcia organów administracji, naruszające wymagania ochrony środowiska, są nieważne. Wątpliwości na temat relacji ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy do zatwierdzonego planu ochrony np. parku krajobrazowego rozstrzyga obowiązująca od 2 lutego 2001 r. z mocy przepisów ustawy z 7 grudnia 2000 r. / Dz.U z 2001 r. Nr 3, poz. 21/ zmiana do ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, która w dodanym art. 13a ust. 4 uznaje za wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego A decyzji o warunkach zabudowy ustalenia zawarte w planie ochrony. Biorąc pod uwagę powyższe, argumenty pełnomocnika odwołujących o możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy ich działki w T. wnioskowanymi obiektami nie mogły być uwzględnione. W związku z tym nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji i dlatego orzeczono jak w sentencji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli B. i L. N. Skarżący powtórzyli treść uzasadnienia jakie zostało przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji twierdząc, iż wywody w nim zawarte powinny być przedmiotem oceny Sądu. Ponadto stwierdzono, iż organ I instancji został praktycznie wbrew swojej woli zmuszony do wydania decyzji negatywnej w tej sprawie, co miało posłużyć uzyskaniu dodatkowego czasu potrzebnego do zakończenia prac nad nowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi T., który do tej chwili nie został uchwalony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm./ sprawy w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie zaś do zapisu art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne /art. 3 § 2 pkt 1 cyt. ustawy/. Badając legalność zaskarżonych decyzji, Sąd administracyjny czyni to z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tj. Dz.U. Nr 15 z 1999r. poz. 139 ze zm./ zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą. Według zapisu art. 3 ust. 1 cyt. ustawy każdy ma prawo do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /art. 39 ust. 1 ustawy/. W sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka w drodze decyzji wójt, burmistrz albo prezydent miasta /art. 40 ust. 1 i 3 cyt. ustawy/. Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym żadna z tych części oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym. To właśnie art. 107 kpa określa podstawowe części składowe jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa /art. 107 p 3 kpa/. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny być tak ujęte aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Organ administracji obowiązany jest zatem stosownie do treści art. 107 § 3 kpa w uzasadnieniu faktycznym wskazać przesłanki /dowody/ swojego rozstrzygnięcia. Dopełnienie tego obowiązku nabiera w szczególności wagi gdy organ administracji odmawia przyznania stronie prawa o które występowano. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z takim właśnie wadliwym przeprowadzeniem postępowania mamy do czynienia w tej sprawie albowiem skarżone decyzje nie wyjaśniają należycie przesłanek odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przede wszystkim podkreślić należy, iż w przypadku decyzji organu I instancji wadliwość uzasadnienia polega na jego niepełności a także w istocie pozorności. Analiza przedstawionego rozstrzygnięcia tego organu prowadzi do wniosku, iż Wójt Gminy M. nie zgadza się z własnym rozstrzygnięciem a wydając wcześniej trzy decyzje pozytywne dla skarżących o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /następnie uchylone/ został "niejako przymuszony" do wydania decyzji o odmowie ustalenia tych warunków wbrew własnej woli na co słusznie zwrócono uwagę w skardze. W ocenie Sądu więc organ I instancji nie wyjaśnił przesłanek odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji mimo, iż był do tego zobowiązany. Organ odwoławczy utrzymał w mocy tę wadliwą decyzję organu I instancji przy czym zauważyć należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w swym uzasadnieniu we własnym zakresie podjęło starania oceny zamierzeń inwestycyjnych skarżących z prawem miejscowym i uznało, iż na terenie wsi T. generalnie wprowadzony został zakaz zabudowy rozporządzeniem Wojewody D.nr [...]z [...]w sprawie zatwierdzenia planu Ochrony Ś. Parku Krajobrazowego co jego zdaniem przesądzało o niedopuszczalności ustalenia przedmiotowych warunków lecz nie powołano się na konkretne rozwiązania tegoż rozporządzenia przemawiające za takim stanowiskiem – co również nie można uznać za realizację w zaskarżonej decyzji postanowień art. 107 § 3 kpa. Obowiązkiem każdego organu jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji co wypływa także z zasad ogólnych wyrażanych w art. 9 kpa /zasada udzielania informacji/ oraz art. 11 kpa /zasada przekonywania czyli wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia/. Chodzi zatem o wytłumaczenie się dlaczego organ tak jak w tej sprawie odmówił skarżącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla spornej inwestycji. To ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji a tego w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie uczyniły. Stąd też naruszone zostały art. 7, 9, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa a wskazane naruszenia procedury administracyjnej miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Sąd administracyjny nie orzekł na podstawie art. 152 cytowanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem zaskarżona decyzja będąca przedmiotem oceny nie spowodowała takich skutków prawnych, które pozwalałyby na jej wstrzymanie bądź odmowę wstrzymania. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.