II SA/Wr 792/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. F. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa nieodpłatnie z mocy prawa mienia po przedsiębiorcy postanawia: wstrzymać wykonanie decyzji Starosty K. z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją SKO w W. umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty K. z dnia [...] r. nr [...], którą stwierdzono nabycie z dniem 1 stycznia 2016 r. przez Skarb Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy mienia pozostałego po przedsiębiorcy, tj. "A." sp. z o.o. z ostatnią siedzibą w Warszawie, uznanego za wykreślony z rejestru handlowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO, a także o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Starosty K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 792/17 odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. Odmawiając zastosowania ochrony tymczasowej Sąd stwierdził, że w skardze zaprezentowano wyłącznie rozbudowaną argumentację wskazującą na negatywną ocenę zaskarżonej decyzji, jednak – poza sformułowaniem w petitum skargi wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji starosty – nie zawarto twierdzeń wskazujących w istocie na to, że z wykonaniem zaskarżonej decyzji łączy się niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wobec tego Sąd przyjął, że lakoniczny wniosek skarżącej zamieszczony w treści skargi nie przemawia za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Starosty K., której wstrzymania wykonania domaga się skarżąca, nie nadaje się do wykonania w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Decyzję starosty wydano na podstawie art. 9 ust. 2i ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. Nr 121, poz. 770 ze zm.), który w zdaniu pierwszym stanowi, że nabycie przez Skarb Państwa zgodnie z ust. 2b własności nieruchomości albo użytkowania wieczystego stwierdza, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Z art. 9 ust. 2b wskazanej ustawy wynika zaś, że z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie podmiotów, o których mowa w ust. 2a. Zatem skutek w postaci przejścia mienia przedsiębiorcy na Skarb Państwa następuje z mocy samego prawa, a nie na mocy decyzji administracyjnej. Decyzja taka nie wywołuje więc skutków, których wstrzymania można by domagać się w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła nieuwzględnienie przez Sąd I instancji istotnych okoliczności faktycznych, które przemawiają za wstrzymaniem decyzji Starosty K.. Podała, iż mimo braku uzasadnienia wniosku zawartego w skardze w przedmiotowej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżącej. Przede wszystkim, nieodpłatne przejście mienia spółki na Skarb Państwa na mocy decyzji Starosty K. skutkuje utratą znacznej części kapitału spółki, a co więcej utratą znacznych sum zainwestowanych w nieruchomość położoną we wsi S. w gminie K.. Strona podkreśliła, że znaczna część środków pieniężnych przeznaczonych na wskazaną nieruchomość pochodziła z wkładów skarżącej do spółki. W wyniku rozpoznania wniesionego zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt I OZ 253/18 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia NSA wskazano, że mimo braku przedstawienia we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji poszerzonej argumentacji przemawiającej za jego uwzględnieniem, możliwość taka wynika z analizy akt sprawy, w szczególności z uwagi na przedmiot decyzji objętej wnioskiem, którą stwierdzono nabycie z dniem 1 stycznia 2016 r. przez Skarb Państwa nieodpłatnie z mocy prawa mienia pozostałego po spółce "A." sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie uznanej za wykreśloną z rejestru sądowego. Zdaniem NSA należy uwzględnić, że w skład przejętego mienia wchodziło prawo własności dwóch nieruchomości o znacznej wartości położonych na terenie gminy K.: zabudowanej budynkiem, który wpisany został do rejestru zabytków, o pow. 6,5632 ha, oraz niezabudowanej, na której znajduje się park wpisany do rejestru zabytków, o pow. 1,0580 ha. W tym kontekście zdaniem NSA błędnie Sąd I instancji uznał, iż decyzja deklaratoryjna – jaką jest decyzja Starosty K. – nie jest decyzją podlegającą wykonaniu. Decyzja ta potwierdza bowiem nabycie prawa własności oraz stanowi tytuł prawny do ww. nieruchomości i podstawę wpisu do księgi wieczystej. Wywołuje zatem skutki prawne w sferze praw i obowiązków. Rozważenie przez Sąd I instancji wskazanych wyżej skutków prawnych wynikających z decyzji Starosty K., mogło więc zadecydować o odmiennym załatwieniu wniosku skarżącej, która – jak wskazuje – jest prezesem zarządu przedmiotowej spółki i jednocześnie jednym ze wspólników, który finansował zakup i remonty nieruchomości objętych tym rozstrzygnięciem. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Rozpoznając ponownie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty K., opisanej już na wstępie, przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Kierując się wskazaniami NSA co do rozpoznania wniosku złożonego przez skarżącą Sąd stwierdził, że istotnie z akt sprawy wynika, że w skład majątku po spółce wykreślonej z mocy prawa z rejestru sądowego wchodziły nieruchomości położone na terenie gminy K.: zabudowana budynkiem, który wpisany został do rejestru zabytków, o pow. 6,5632 ha, oraz niezabudowana, na której znajduje się park wpisany do rejestru zabytków, o pow. 1,0580 ha. Zdaniem Sądu jednak sama ewentualnie znaczna wartość tych nieruchomości nie przemawia za wstrzymaniem wykonania decyzji Starosty K.. Skutkiem wykonania decyzji organu I instancji jest potwierdzenie tego, że mienie wykreślonej z rejestru spółki przeszło na Skarb Państwa z mocy prawa. Mienie to nie zostało jednak zniszczone i nie przestało istnieć. Skutek w postaci przejścia prawa własności nie oznacza, że ww. nieruchomości utraciły byt prawny. Zgodnie przecież z art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Tak rozumiane nieruchomości należące przed dniem 1 stycznia 2016 r. do spółki "A." sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie nadal istnieją. Zmienił się tylko – z mocy prawa – ich właściciel. Zdaniem Sądu zmiana właściciela rzeczy, którą potwierdza ww. decyzja Starosty K., nie może być postrzegana w kategorii wyrządzenia znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., bowiem nie oznacza, że mienie wykreślonej z rejestru sądowego spółki nie istnieje (a tylko wówczas można by mówić o szkodzie). Zatem wartość mienia spółki pozostaje w realiach niniejszej sprawy bez znaczenia dla oceny przesłanek wstrzymania wykonania decyzji Starosty K.. Również nakłady czynione przez skarżącą na majątek spółki nie mogą być wzięte przez Sąd pod uwagę, bowiem ich wysokości w żaden sposób skarżąca nie wykazała. Następnie Sąd rozważył – w kontekście art. 61 § 3 p.p.s.a. – podniesioną przez NSA kwestię tego, że omawiana decyzja Starosty K. potwierdza nabycie prawa własności oraz stanowi tytuł prawny do ww. nieruchomości i podstawę wpisu do księgi wieczystej, a zatem wywołuje skutki prawne w sferze praw i obowiązków. W tym kontekście wskazać należy, że niekwestionowane jest, iż decyzje administracyjne dzielą się na tworzące dla stron prawa nabyte i niedające takich praw. Prawa nabyte powstają dla stron z decyzji, która cokolwiek dodaje lub zmienia w sytuacji prawnej strony (zob. J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź – Zielona Góra 1998, s. 77). Nabycie praw z decyzji administracyjnej oznacza, że strona z decyzji administracyjnej wyciąga dla siebie pewną korzyść prawną, choćby w postaci sprecyzowania swoich uprawnień (tak: komentarz do art. 154, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, teza 10). Wobec tego Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Starosty K. przyjął, że można uznać, iż decyzja ta wywołuje skutki w sferze prawnej Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy, a zatem pod tym kątem należało rozważyć możliwość wstrzymania jej wykonania. Skutkiem omawianej decyzji jest możliwość powoływania się w obrocie prawnym przez Skarb Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy na przysługujące mu prawo własności ww. nieruchomości. Co za tym idzie skutkiem wykonania ostatecznej decyzji Starosty K. jest możliwość wykorzystania tej decyzji przy wpisie prawa własności nieruchomości do księgi wieczystej. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2017 r. poz. 1007 ze zm.) wpis może być dokonany na podstawie dokumentu z podpisem notarialnie poświadczonym, jeżeli przepisy szczególne nie przewidują innej formy dokumentu. W myśl ust. 2 tego przepisu wpis potrzebny do usunięcia niezgodności między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym może nastąpić, gdy niezgodność będzie wykazana orzeczeniem sądu lub innymi odpowiednimi dokumentami. Nadto zgodnie z art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Trzeba przy tym zauważyć, że nie zawsze ustawodawca przewiduje konieczność wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości z mocy prawa. Przykładowo, dla dokonania w księdze wieczystej wpisu prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości, które z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) stały się majątkiem Państwa, wydanie decyzji administracyjnej nie było wymagane (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1993 r., III CZP 91/93, OSNCP 1994, nr 2, poz. 29). Jednak jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale w składzie 7 sędziów z dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07, "jeżeli dla potwierdzenia własności powstałej z mocy prawa wymagane jest wydanie decyzji administracyjnej zdarzeniem prawnym, podlegającym rozważeniu w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej, jest istnienie ostatecznej decyzji administracyjnej. Dopóki decyzja taka nie zostanie uchylona, dopóty sąd nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego" (opubl. OSNC 2008, nr 3, poz. 30). Natomiast w uchwale w składzie 7 sędziów z dnia 15 lutego 2011 r., III CZP 90/10, Sąd Najwyższy stwierdził, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości (opubl. OSNC 2011, nr 7-8, poz. 76). Twierdzenie to jest tym bardziej aktualne w stosunku do nabywcy prawa własności nieruchomości. Z kolei w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., I OSK 1585/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Jak zaznaczył NSA, szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (opubl. Orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego wspomnieć trzeba, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji może być sama okoliczność, iż zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania przez decyzję trudnych do odwrócenia skutków. Nieobligatoryjność wystąpienia skutków (ich potencjalność) nie może być zatem przesłanką do odmówienia wstrzymania wykonania decyzji. Skoro w zatem jednym ze skutków, który wywołuje decyzja Starosty K. jest możliwość posłużenia się tą decyzją w postępowaniu wieczystoksięgowym, a następnie może dojść do zbycia przez Skarb Państwa nieruchomości po wykreślonej z rejestru spółce, to wykonanie tej decyzji może wywołać trudne do odwrócenia skutki. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty K., a ewentualne uwzględnienie skargi spowoduje, że zaskarżona decyzja zostanie uchylona i decyzja Starosty K. utraci przymiot ostateczności i wykonalności. Zatem potencjalność zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej decyzją Starosty K., wynikająca z możliwości dokonania zmian w dotyczącej jej księdze wieczystej, powoduje, że zachodzi w sprawie niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia. Zważyć bowiem należy, że są to skutki, których w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd, organ nie będzie mógł – przy użyciu dostępnych mu środków prawnych – cofnąć jednostronną czynnością (aktem). Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie oznacza oceny zasadności skargi. Ewentualna niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem będzie przedmiotem oceny Sądu w dalszym toku postępowania i jest kwestią niezależną od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.