II SA/Wr 794/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 2 września 2022 r. Nr SKO/PW-426/4/2022 w przedmiocie przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi rzeki K. oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi P. S.A. (dalej: P., strona skarżąca) jest wskazana w sentencji decyzja, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, organ odwoławczy) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr WS.6332.3.2.2022, którym Starosta Legnicki (dalej: Starosta, organ I instancji) stwierdził przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi rzeki K., stanowiących działkę nr [...], położonej w obrębie S. nad K.(1), gmina K. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Zastępca Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu i Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, pismem z dnia 9 marca 2022 r., działając na podstawie art. 218 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm., to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie ww. pisma), wystąpił do Starosty Legnickiego o stwierdzenie przejścia do zasobów gruntów Skarbu Państwa wskazanej na wstępie nieruchomości gruntowej. W piśmie zaznaczył, że dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...], jej właścicielem jest Skarb Państwa, a prawo użytkowania wieczystego przysługuje P. Do wniosku załączona została decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 18 stycznia 2022 r., dotycząca ustalenia lewego i prawego brzegu rzeki w obrębie działki [...], obręb S. nad K.(1). W toku postępowania administracyjnego P. jako strona tego postępowania zwróciło uwagę, że prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu uzyskało z mocy prawa 5 grudnia 1990 r., zgodnie z decyzją Wojewody Dolnośląskiego, która nadal pozostaje w obrocie prawnym. W jego ocenie wydanie decyzji przez Starostę zgodnej z żądaniem zawartym w piśmie z dnia 9 marca 2022 r. skutkować będzie funkcjonowaniem w obrocie prawnym dwóch wykluczających się wzajemnie decyzji administracyjnych. Taki sam argument został podniesiony w odwołaniu do wskazanej na wstępie decyzji Starosty. Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, SKO powołało się na art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego i wskazało, że z dniem wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. utworzono odrębny zasób nieruchomości Skarbu Państwa, obejmujący grunty z wodami śródlądowymi płynącymi i grunty zabudowane urządzeniami wodnymi znajdujące się poza linią brzegu oraz urządzenia wodne lub ich części. Skarb Państwa natomiast od daty wejście w życie ww. ustawy jest reprezentowany przez Wody Polskie, które wykonują uprawnienia właścicielskie w stosunku do ww. wód oraz gruntów pokrytych tymi wodami na mocy art. 528 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 435/20 oraz uzasadnienie projektu ustawy – Prawo wodne (druk sejmowy VIII.1529), organ odwoławczy obszernie wyjaśnił, że celem ustawodawcy było uporządkowanie kwestii reprezentacji uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa. Rozstrzygnięcie wydane na mocy art. 218 Prawa wodnego stanowi decyzję deklaratoryjną, nieprowadzącą do zmiany stosunków własnościowych, ale do zmiany reżimu prawnego, jakiemu podlega dany zasób nieruchomości Skarbu Państwa oraz do zmiany podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. SKO wskazało, że sposób zagospodarowania przedmiotowej działki [...], którą stanowią grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, jest ściśle związany z gospodarką wodną, a wolą ustawodawcy było poddanie takich nieruchomości reżimowi wynikającemu z Prawa wodnego w ramach odrębnego zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. W związku z tym zasadnie został zastosowany przez organ I instancji przepis art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że bez znaczenia pozostaje fakt, że przedmiotowa działka znajduje się w użytkowaniu wieczystym P. – ten stan prawny nie ulega zmianie. W skardze na decyzję SKO podniesione zostały zarzuty naruszenia: - art. 233 Kodeksu cywilnego (k.c.) w związku z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego, poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że przejście działki nr [...] do zasobu Wód Polskich nie godzi w treść uprawnień użytkownika wieczystego mimo, że z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego wyraźnie wynika, że Wody Polskie mogą rozporządzać nieruchomościami znajdującymi się w ich zasobie przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, gdy art. 233 k.c. kształtuje użytkowanie wieczyste jako prawo wyłączne; - art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez nierozpatrzenie ostatecznej i prawomocnej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Dolnośląskiego, potwierdzającej nabycie przez P. prawa użytkowania wieczystego, potwierdzającej brak roszczeń osób trzecich i powołującej się na oświadczenie Skarbu Państwa o braku takich roszczeń; - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o przejściu działki [...] do zasobu Skarbu Państwa w sytuacji, gdy działka ta stanowi już własność Skarbu Państwa; - art. 15 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i utrzymania w mocy decyzji Starosty, która nie wyjaśnia, dlaczego decyzja Wojewody Dolnośląskiego stwierdzająca nabycie użytkowania wieczystego nie stanowiła przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji, a także jakie prawa właścicielskie Skarbu Państwa zostaną ujawnione w księdze wieczystej po uprawomocnieniu się. Powyższe zarzuty zostały poparte obszerną argumentacją. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie na jej rzecz od SKO kosztów postępowania sądowego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna. Spór wywiedziony przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie zasadniczo sprowadza się do tego, czy zmiana podmiotu reprezentującego Skarb Państwa jako właściciela działki [...], wpłynie na prawo użytkowania wieczystego P. i czy decyzja wydana przez Starostę znajdowała umocowanie w przepisach prawa. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, trafnie wsparte poglądem wyroku WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020r., sygn. akt II SA/Lu 435/20 (dost. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) oraz uzasadnieniem projektu ustawy Prawo wodne. Omawiana ustawa – Prawo wodne weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. wprowadzając nowy stan prawny w zakresie dotyczącym gospodarowania wodami (art. 1) i spraw własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasad gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa (art. 2). Pomijając już opisane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji założenia, jakie leżały u podstaw wprowadzenia nowych regulacji, powtórzenia tylko wymaga, że intencją ustawodawcy było ujednolicenie zasad gospodarowania nieruchomościami pod wodami płynącymi, urządzeniami wodnymi, ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Zasadniczo zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że to Skarb Państwa nadal jest właścicielem działki [...]. Zgodnie z art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Przy czym wskazać trzeba, że na mocy art. 528 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, z dniem wejścia w życie tej ustawy to Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 ustawy uchylanej w art. 573, lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylanej w art. 573 (to jest ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne). Podstawą prawną wydania spornej decyzji jest natomiast art. 218 ust 2 Prawa wodnego. Przepis ten przewiduje, że przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w powołanym wyżej art. 218 ust. 1, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu,o którym mowa w art. 212 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zwrócić należy uwagę, że brzmienie tej regulacji wskazuje, iż starosta jedynie "stwierdza" stan unormowany w art. 218 ust. 1 Prawa wodnego. Zatem tak, jak wskazał na to organ odwoławczy, decyzja w niniejszej sprawie miała charakter deklaratoryjny, to jest wyłącznie potwierdzający stan prawny, który został już wprowadzony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Starosta natomiast został przez ustawodawcę zobligowany do stwierdzenia przejścia do omawianego zasobu działki [...] w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Wydanie decyzji przez organ I instancji zostało – zgodnie z wymogami powołanego przepisu – poprzedzone stosownym wnioskiem właściwego podmiotu, określonego w art. 212 ust. 1 Prawa wodnego, to jest przez Wody Polskie (w niniejszej sprawie Zastępcę Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie). Wobec tego zarówno decyzja organu I instancji, jaki i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO wydane zostały zgodnie z literą prawa. Organ odwoławczy nie miał jakichkolwiek podstaw do wzruszenia rozstrzygnięcia Starosty w wyniku wniesionego odwołania. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., nakazującego umorzenie postępowania administracyjnego w razie jego bezprzedmiotowości, uznać należało za niezasadny. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, zdaniem Sądu, strona skarżąca błędnie odczytuje skutki powyższych decyzji. Przede wszystkim zauważyć należy, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 grudnia 1990 r. potwierdzająca nabycie przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego miała dokładnie taki sam deklaratoryjny charakter, co decyzja będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Konieczne jest też przyjrzenie się treści prawa użytkowania wieczystego, która została określona w art. 233 k.c., zgodnie z którym w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Zatem o ile w istocie – jak to zostało podniesione w skardze – na mocy art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego Wody Polskie są uprawnione do rozporządzania przedmiotowymi gruntami przez ustanawianie na nich ograniczonych praw rzeczowych, to jednak wykonywanie tych uprawnień właścicielskich musi mieścić się w granicach prawa. Granice te w przypadku strony skarżącej zostały zakreślone przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że stwierdzenie przejścia do omawianego zasobu gruntów Skarbu Państwa przedmiotowej działki [...] pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na to prawo, które nadto jest ujawnione w dziale II prowadzonej dla tej działki księdze wieczystej. Co za tym idzie, decyzja stwierdzająca unormowanie kwestii własnościowych według nowego stanu prawnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w żaden sposób nie wyklucza się z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 grudnia 1990 r. Tym samym zarzuty naruszenia art. 233 k.c. w związku z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego, a także art. 7 art. 77 należało ocenić jako całkowicie chybione. Tak samo Sąd ocenia podniesione naruszenia art. 15 statuującego zasadę dwuinstancyjności w związku z art. 107 § 1 pkt i § 3 k.p.a., która to regulacja określa elementy składowe decyzji. SKO rozpatrzyło sprawę ponownie, dokładnie opisując okoliczności faktyczne, powołując prawidłowo podstawę prawną rozstrzygnięcia, która została w sposób obszerny została wyjaśniona. Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych, które warunkowałyby uchylenie zaskarżonego aktu. Z powyższych powodów skarga podlegała oddaleniu w całości, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259).