II SA/Wr 795/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi D. K. i D. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych polegających na wykonaniu zadaszenia nad wejściem do budynku mieszkalnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. – na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania – po rozpatrzeniu odwołania B. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie robót budowanych polegających na wykonaniu zadaszenia nad wejściem do budynku mieszkalnego, położonego przy ul. L. [...] na działce nr 273 w obrębie miasta G. – uchylił decyzję organu stopnia powiatowego w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na uzasadnienie rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w dniu 19 maja 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wpłynęło pismo B. W. dotyczące dobudowy wiatrołapu do budynku mieszkalnego położonego przy ul. L. [...] w G.. W piśmie tym wskazano, iż wiatrołap istniejący w trakcie zimy został rozebrany i pozostała konstrukcja zasłaniająca okno. Ponadto w piśmie tym zakwestionowano legalność ogrodzenia terenu gminnego. Zawiadomieniem z dnia 31 maja 2011 r., PINB w L. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego położonego przy ul. L. [...], na działce nr 273 w G.. Po wcześniejszym zawiadomieniu stron postępowania, organ stopnia powiatowego w dniu 14 czerwca 2011 r., przeprowadził oględziny w trakcie których ustalono, iż nad wejściem do budynku przy ul. L. [...] w G. znajduje się daszek o wymiarach 4,95m x 2,60m z poliglassu, wsparty na wspornikach metalowych. Zgodnie z oświadczeniem Inwestorów przedmiotowy daszek został wykonany w 1999 r. przez D. K. i D. W.. Jak wskazał organ stopnia powiatowego sporny daszek wykonano nad wejściem do budynku przy ul. L. [...] na działce nr 273, jednakże lokalizacja daszku w rzucie poziomym znajduje się na działce nr 275/2, której właścicielem jest Gmina G.. Do akt sprawy dołączono sporządzoną podczas oględzin dokumentację zdjęciową. Pismem z dnia 27 czerwca 2011r. PINB w L. wystąpił do Gminy G. z prośbą o wskazanie, czy daszek nad wejściem do budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. L. w G., jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie pismem z dnia 8 lipca 2011 r. organ poinformował B. W., iż zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego, położonego przy ul. L. [...] w G.. Pismem z dnia 25 lipca 2011r. Burmistrz Miasta i Gminy G. poinformował PINB w L., iż lokalizacja dachu nad wejściem do budynku przy ul. L. [...] jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zawiadomieniem z dnia 5 sierpnia 2011. PINB w L. poinformował strony o możliwości zapoznania z aktami sprawy i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...]r., PINB w L. nakazał D. K. i D. W. rozbiórkę spornego zadaszenia. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji przez zobowiązane organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...] r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższej decyzji DWINB wskazał, iż wykonanie daszku nie stanowi rozbudowy budynku, w związku z powyższym postępowanie w sprawie wykonania daszku na wejściem do budynku winno toczyć się w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, a nie jak to uczynił organ stopnia powiatowego w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ wskazał na pominięcie stron postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w L. pismem z dnia [...] r. poinformował B. W. o prowadzonym postępowaniu. Następnie pismem z dnia 18 listopada 2011 r. PINB w L. wystąpił do Urzędu Gminy G. z wnioskiem o przesłanie wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 273. Następnie po wcześniejszym zawiadomieniu stron postępowania organ stopnia powiatowego w dniu 10 stycznia 2012 r., przeprowadził oględziny spornego daszku w trakcie których ustalono, iż daszek ten wykonano z łat drewnianych na wspornikach metalowych, pokryto poliglassem. Wymiary daszku to: 4,95m x 2,6m. Zawiadomieniem z dnia 23 stycznia 2012 r. PINB w L. poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji w sprawie. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał D. K. i D. W. doprowadzenie do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę wykonanego zadaszenia nad wejściem do budynku. Od decyzji odwołanie wniosły D. K. i D. W.. W konsekwencji DWINB decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, m.in. na fakt, iż organ stopnia powiatowego pomimo dokonanych ustaleń, iż przedmiotowe roboty budowlane wykonane przez inwestora nie stanowią rozbudowy, wydał decyzję merytoryczną w postępowaniu administracyjnym wszczętym w sprawie rozbudowy. Następnie PINB w L. decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego z powodu jego bezprzedmiotowości, gdyż wykonany nad wejściem do budynku przedmiotowy daszek nie może zostać uznany za rozbudowę. W konsekwencji tego PINB w L. pismem z dnia 26 czerwca 2012 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu zadaszenia nad wejściem do budynku mieszkalnego położonego przy ul. L. nr [...] na działce nr 273 w obrębie [...] miasta G.. W treści pisma organ I instancji zawiadomił strony zgodnie z art. 10 § 1 Kpa o zamiarze wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Kolejno organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowanych polegających na wykonaniu zadaszenia nad wejściem do opisanego budynku mieszkalnego. Rozstrzygnięcie to zostało oprotestowane przez B. W., która wniosła odwołanie. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzję organu I instancji wydano na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi ten przepis oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, więc nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Owa bezprzedmiotowość postępowania, w niniejszej sprawie wynika, według PINB w L., z braku przedmiotu postępowania z uwagi na fakt dokonania przez inwestorki zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu daszku ochronnego nad wejściem do budynku mieszkalnego położonego przy ul. L. [...] w G., co wg organu I instancji skutkuje jego umorzeniem. Jednakże zdaniem organu odwoławczego w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia na tym etapie postępowania nie występuje przesłanka powodująca bezprzedmiotowości rzeczonego postępowania administracyjnego skutkująca jego umorzeniem. Wyjaśniono, że jakkolwiek akta przedmiotowej sprawy zawierają kserokopię pisma z dnia 14.11.1994 r. opatrzonego prezentatą Urzędu Miasta i Gminy G. w dacie 22.11.1994 r., w treści którego D. W. oraz D. K. zwróciły się z prośbą "o uzyskanie zgody na montaż daszku ochronnego przed wejściem do budynku przy ulicy L. [...]", to nie może ono świadczyć o tym, iż jego złożenie skutkowało możliwością wykonania wskazanych w nim robót budowlanych. Dalej wyjaśniono, iż "zgłoszenie", o którym mowa powyżej zostało dokonane w dacie 22.11.1994 r. zatem w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974 r. (Dz.U.1974.38.229) - stosownie natomiast do regulacji zawartej w art. 28 ust. 1 tej ustawy, roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek można było rozpocząć jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Pod pojęciem zaś robót budowlanych rozumieć należało wówczas roboty polegające na budowie (pod którą rozumiano wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę), montażu, remoncie, albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego (art. 2 ust. 3 cytowanej ustawy). Oznacza to, że na dokonanie wówczas robót budowlanych w rozumieniu wyżej powołanego artykułu wymagane było pozwolenie na budowę. Powyższe prowadzi do konkluzji, że nawet gdyby istotnie inwestorki dokonały w dniu 22.11.1994 r. zgłoszenia do organu administracji państwowej zamiaru przystąpienia do realizacji tych robót, to i tak okoliczność ta sama przez się nie uprawniała ich do ich wykonania. Abstrahując od powyższego wskazać należy, że PINB w L. nie dokonał własnych ustaleń w przedmiocie dokonania rzeczonego "zgłoszenia" przez D. W. oraz D. K., jak również nie wystąpił do właściwego organu w celu zbadania z jaką reakcją organu spotkało się złożone pismo inwestorek. Wskazano, że instytucja "zgłoszenia" znana obecnie obowiązującej ustawie Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., nie występowała w Prawie budowlanym z 1974 r. nie może mieć zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Z uwagi na powyższe organ wskazał, że do dokonane przez D. W. oraz D. K. "zgłoszenie" zamiaru przystąpienia do realizacji przedmiotowego daszku i ewentualny (podnoszony przez inwestorki, jednakże niewyjaśniony przez organ I instancji w toku postępowania) brak reakcji Urzędu Miasta i Gminy G. na pismo z dnia 14.11.1994 r. nie mógł stanowić milczącej zgody organu na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, ponieważ takiej instytucji nie przewidywały przepisy wówczas obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Z powyższego wynika jednoznacznie, że złożony w dniu 14 11.1994 r. wniosek nie mógł wywołać skutków prawnych. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy wskazuje, iż PINB w L. nie był uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 105 § 1 Kpa. Podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych, jest ustalenie: jakie prace w obiekcie budowlanym zostały wykonane, kto je wykonał, zakwalifikowanie tych prac z punktu widzenia definicji zawartych w art. 3 pkt 6-8 Prawa budowlanego, stwierdzenie, wymogami jakich prawnych działań powinny być poprzedzone zakwalifikowane prace budowlane (art. 28 - 30 prawa budowlanego) i ustalenie, czy inwestor te wymogi spełnił. Organ powiatowy winien zatem ustalić charakter wykonanych robót budowlanych zgodnie z tym wskazaniem. Niemniej zakres wykonanych robót budowlanych wskazuje, iż właściwym trybem, w którym winno toczyć się przedmiotowe postępowanie administracyjne jest tryb wskazany w art. 50 -51 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Regulacja art. 50 i następnych ustawy Prawo budowlane odnosi się zarówno do robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a nie są budowami w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy, a także do takich robót, które wykonane zostały w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub mogą w inny sposób istotnie odbiegać od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. W konsekwencji, procedura, o której mowa w art. 50 i następne Prawa budowlanego, ma zastosowanie wówczas, gdy spełniona jest którakolwiek z przesłanek wskazanych w art. 50 ust. 1 ustawy. Procedura ta ma na celu doprowadzenie zrealizowanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodności z prawem poprzez wykonanie przez inwestora w określonym terminie orzeczonych przez organ nadzoru budowlanego konkretnych czynności i robót budowlanych. Brak konieczności podjęcia czynności lub wykonania przez inwestora jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodności z prawem skutkuje brakiem możliwości merytorycznego orzekania w tym zakresie przez właściwy organ nadzoru budowlanego, a w konsekwencji koniecznością zakończenia postępowania w sposób inny niż orzeczeniem nakładającym obowiązki tzn. poprzez orzeczenie niemerytoryczne, czyli umarzające postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Następnie organ II instancji stwierdził, że PINB w L. winien zatem zbadać poprawność wykonanych robót budowlanych pod kątem ich zgodności ze sztuką budowlaną, obowiązującymi normami i przepisami techniczno-budowlanymi, w tym również z wymogami zawartymi w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnoszącymi się do zapewnienia naturalnego oświetlenia słonecznego pomieszczeń przeznaczonym na pobyt ludzi. Powyższa kwestia jest konieczna do wyjaśnienia z uwagi na podnoszony w odwołaniu przez B. W. zarzut, iż przedmiotowy daszek zasłania widoczność oraz pomieszczenie kuchni odwołującej się, w wyniku czego stało się ono "pomieszczeniem nieprzyjemnym, ciemnym". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wniosły D. K. i D. W.. Skarżące zażądały uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Na uzasadnienie skargi podano, że organ II instancji w sposób nieuprawniony zmienił treść pisma skarżących z dnia 14 listopada 1994 r. skierowanego do Urzędu Miasta i Gminy w G. określając je w decyzji "prośbą o uzyskanie zgody na montaż daszku", a następnie "zgłoszeniem" i oceniając, iż pismo to nie mogło wywołać skutków prawnych. Zdaniem skarżących wniosek ten jest nieuprawniony, a pismo dotyczyło uzyskania zezwolenia na montaż daszku ochronnego z plastiku przezroczystego. Skarżące podkreśliły, że na swoje pismo z 1994 r. nie otrzymały odpowiedzi i uznały milczenie organu za zgodę na montaż daszku. Do pisma dołączono kserokopię pisma z 1994 r. zawierającego dopisek o treści "na wiosnę 1995 przyszła komisja z Gminy i poinformowała, że na daszek wiszący nad wejściem nie trzeba zezwolenia". W dodatkowym piśmie skarżące wyjaśniły, że montaż daszku ochronnego nie stanowi robót budowlanych, o których mowa w ustawie Prawo budowlane. Rozpatrywanie sprawy w oparciu o art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest bezzasadne, ponieważ przepisy te mówią o robotach budowlanych. Zdaniem skarżących montażu daszku dokonano w zgodzie z zasadami techniki. Wskazały, że daszek jest przezroczysty i w pełni umożliwia naturalne oświetlenie kuchni uczestniczki postępowania B. W.. Opowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło z powodu uchybienia art. 7 i art. 77 k.p.a., co doprowadziło do przedwczesnego umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i musiała zostać oddalona. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowanych polegających na wykonaniu zadaszenia nad wejściem do budynku mieszkalnego, położonego przy ul. L. [...] w G.. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd rozpatrujący skargę do przekonania, że decyzja organu II instancji co do swej istoty odpowiada prawu, choć nie do końca można podzielić wszystkie argumenty podnoszone w jej uzasadnieniu. Zważyć należy, iż Sąd mógłby uchylić tę decyzję wyłącznie, gdyby stwierdził takie naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Takiego naruszenia prawa Sąd jednak się nie dopatrzył, a nadto aprobująco Sąd ocenia istotę rozstrzygnięcia dokonanego przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności trzeba powiedzieć, że w myśl art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy wyjaśnić, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Pierwszym z możliwych przypadków jest sytuacja, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Drugą z możliwości jest sytuacja, w której postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu itp.). W takich przypadkach wystąpi przesłanka wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ostatnią z możliwości jest okoliczność naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania danego rodzaju decyzji, to jest wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, komentarz do art. 138 k.p.a., w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Legalis 2012). Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji trafnie wskazano, że na skutek uchybienia regułom prowadzenia postępowania administracyjnego organ I instancji nie wyjaśnił znacznej części okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, co oznacza, iż decyzję organu stopnia powiatowego należało uchylić. Z kolei podstawą prawną umorzenia postępowania przez organ I instancji był art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Powiedzieć przy tym należy, że pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania, uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny, natomiast elementy podmiotowe sprawy administracyjnej to podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza natomiast, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Jak słusznie podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, należało stwierdzić, iż do umorzenia postępowania przed organem I instancji doszło przedwcześnie, ponieważ w sprawie pozostały istotne do wyjaśnienia okoliczności, które mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i uchylił decyzję organu I instancji. Wobec tego zarzuty skarżących wobec decyzji DWINB należało uznać za niezasługujące na uwzględnienie. Trzeba jednak podkreślić, że kwestią istotną, a nie dość dokładnie wyjaśnioną przez organy obu instancji jest okoliczność, kiedy inwestorki wykonały roboty polegające na montażu spornego daszku. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych doręczonych Sądowi skarżące podają, że po dokonaniu zgłoszenia w Urzędzie Gminy w 1994 r. daszek wykonano dopiero w 1999 r. (zob. pismo skarżących z dnia 12.04.2011 r. do Zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. L. – w teczce nr [...] organu I instancji), natomiast w piśmie z dnia 9 maja 2011 r. kierowanym do Burmistrza G. skarżące podają, iż jesienią 2009 r. Zakład Budżetowy [...] dokonał wymiany całego daszku. Jednakże w swoim piśmie z dnia 22 sierpnia 2012 r. kierowanym do organu odwoławczego skarżące wskazują, że daszek powstał w 1995 r. Brak jednak w decyzjach administracyjnych wiążących wyjaśnień organów w tym zakresie. Należałoby bowiem przesądzić, czy kwestia daty powstania spornego daszku może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co wiąże się z drugą kwestią, która dominuje w argumentacji skarżących, to jest problemem ich pisma z dnia 14 listopada 1994 r., którym zwróciły się o uzyskanie zezwolenia na montaż "nie stałego daszku ochronnego przed wyjściem do budynku". Jak wynika z pism skarżących, wiosną 1995 r. odbyła się wizyta komisji z Urzędu Gminy, która stwierdziła, że pozwolenie na wykonanie daszku nie jest wymagane. Błędny jest oczywiście pogląd skarżących, jakoby milczenie organu gminnego od 1994 r. oznaczało jego aprobatę dla planowanej inwestycji. Do dnia 31 grudnia 1994 r. obowiązywała bowiem ustawa Prawo budowlane z 1974 r., która zakładała, że co do zasady roboty budowlane można wykonywać po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Bezczynność (milczenie) organu należało po wniesieniu podania z 14 listopada 1994 r. zwalczać poprzez składanie środków dyscyplinujących organ do wydania rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2005 r., "milczenie organu (...) nie stanowi rozstrzygnięcia" (sygn. akt II OSK 197/05, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl), zatem nie jest aktem administracyjnym. Warto jednak wspomnieć w tym kontekście, że milczenie organu po wniesieniu podania w 1994 r. nie powinno stawiać obecnie skarżących w rażąco niekorzystnej sytuacji, skoro to po stronie organu władzy publicznej doszło wówczas do uchybienia prawu. Sprzeczne byłoby to bowiem z wypływającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zaufania obywateli do Państwa i jego organów. Rozumienie zasady zaufania obywatela do Państwa i stanowionego przez niego prawa ukształtowane zostało w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który wskazywał na obowiązek lojalnego postępowania państwa wobec jednostki: "...zasada zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem przejawia się m.in. w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny" (zob. orzeczenie TK z 24 maja 1994 r., sygn. akt K. 1/94, opubl. OTK1986-1995/t5/1994/cz1/10). Zdaniem Sądu, na obecnym etapie sprawy rolą organów nadzoru budowlanego winno być w tym kontekście precyzyjne wskazanie, czy sporny daszek jest przedmiotem postępowania z racji wykonania go bez pozwolenia (wtedy należy skoncentrować się na dacie jego powstania i znaczeniu pisma skarżących z 1994 r.), czy też daszek ten nie odpowiada innym wymogom (np. technicznym itp.), co pozwalałoby na zastosowanie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnienia przez organy wymagać będzie także zagadnienie zacienienia czy też zaciemnienia lokalu mieszkalnego zajmowanego przez uczestniczkę postępowania B. W.. Rozważenia w tym względzie wymaga jednak przede wszystkim, czy kwestia ta należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, czy też pozostaje w sferze prawa cywilnego i znanej mu ochrony prawa własności nieruchomości przed immisjami z nieruchomości sąsiedniej (art. 144 Kodeksu cywilnego). W kontekście tego, co do tej pory powiedziano, trzeba zwrócić uwagę, że organ I instancji w niniejszej sprawie nie wyczerpał wszystkich dostępnych mu środków dowodowych, które mogły być zastosowane. Przykładowo, nie przeprowadzono dowodów z dokumentów archiwalnych urzędu gminy, z zeznań świadków (np. sąsiadów, byłych pracowników urzędu gminy) czy przesłuchania stron postępowania. Być może warto byłoby rozważyć zorganizowanie rozprawy administracyjnej, która doprowadziłaby do wyjaśnienia najbardziej spornych okoliczności sprawy. Niezależnie jednak od powyższego trzeba powiedzieć, że nie jest trafny pogląd skarżących, iż montaż spornego daszku nie należy do katalogu robót budowlanych. W myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, że rolą organu powiatowego będzie ustalenie, do jakiej kategorii robót budowlanych można zakwalifikować montaż spornego daszku. Poza tym wyjaśnienia wymagać będzie kwestia poruszona w opinii urbanistycznej z dnia 6 lipca 2011 r., mianowicie czy budynek, na którym umieszczono sporne zadaszenie jest wpisany do ewidencji zabytków, co również może rzutować na przebieg postępowania administracyjnego w sprawie. Nadto trzeba podkreślić, że nie jest uzasadniony pogląd skarżących, że użyteczność czy przydatność spornego daszku automatycznie powoduje, iż staje się on obiektem legalnym. Dopiero bowiem przeprowadzenie prawidłowej pod względem formalnym i materialnoprawnym oceny jego wykonania może doprowadzić uprawnione organy do odpowiednich wniosków w tym zakresie. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję postąpił prawidłowo, ponieważ organ stopnia powiatowego zbyt pochopnie zdecydował o umorzeniu postępowania administracyjnego, w którym do wyjaśnienia pozostał szereg zagadnień mających zdecydowany wpływ na kształt przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. Zwrócić należy uwagę, że rolą organu będzie kompleksowe wyjaśnienie rozpatrywanej sprawy nie tylko w oparciu o wskazania organu II instancji, czy też rozważania Sądu zawarte w niniejszym wyroku, ale wyjaśnienie tej sprawy powinno się odbyć z poszanowaniem zasad legalizmu, przekonywania oraz z zastosowaniem odnośnych przepisów prawa materialnego. Wskazane przez Sąd zagadnienia stanowić powinny dla organu wskazówki, jednak nie mogą być poczytywane za wyczerpujące, albowiem w materiale dowodowym sprawy – o czym była mowa – brak jest wyjaśnienia wielu istotnych kwestii, co spowodowało, że uwagi Sądu mają ograniczony zakres. Dopiero bowiem kompletny i przekonujący zbiór dowodów będzie mógł dla organów, a później być może Sądu, stanowić przedmiot definitywnych rozstrzygnięć omawianego problemu. Odnosząc się jeszcze do wniosku skarżących o zwrot kosztów postępowania sądowego, trzeba wskazać, że w myśl art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przysługuje stronie skarżącej wyłącznie w razie uwzględnienia skargi, do czego w niniejszej sprawie nie doszło. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.