II SA/Wr 796/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów zobowiązanego w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wystawił przeciwko zobowiązanemu – M.K. - tytuł wykonawczy z dnia 7 lipca 2016 r. Nr [...], dotyczący obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 28 kwietnia 2014 r. Nr [...], którą nakazano wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalno-gospodarczego położonego w R. 98, gmina L. na działce nr 385/2, zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób postronnych, umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi oraz zakazano jego użytkowania. Pismem z dnia 22 lipca 2016 r. M.K. wniósł w oparciu o art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzut, wskazując na wykonanie obowiązku opisanego w upomnieniu. Jak wskazał skarżący w dniu 11 lipca 2016 r. dostarczył pismo sporządzone 30 czerwca 2016 r. zawiadamiające wierzyciela o wykonaniu zobowiązania z dniem 15 czerwca 2016 r. Zwłoka w powiadomieniu po otrzymaniu upomnienia wynikała z napięcia czasu podczas sianokosów. W związku z tym, że nałożenie grzywny i opłaty egzekucyjnej, jak i wystosowanie upomnienia, faktycznie nastąpiło po wykonaniu obowiązku, skarżący wniósł również zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, czyli na wszczęcie postępowania egzekucyjnego oraz na uprzednio wystosowane upomnienie. Z dokumentacji wynika, że powyższe działania PINB oparte są na dowodzie w postaci pisma urzędowego z dnia 21 czerwca 2016 r. sporządzonego przez zastępcę wójta, a zawiadamiającego o domniemanym niewykonaniu nałożonego obowiązku. Skarżący podkreślił, że jest to tylko domniemanie, gdyż pomiędzy dniem 15 a 21 czerwca 2016 r. nie było żadnej kontroli ze strony Urzędu Gminy, zaś ostatnia wizyta pracownicy socjalnej dotyczyła zupełnie innej sprawy i odbyła się wyłącznie na terenie podwórza, więc wójt na dzień wystosowania zawiadomienia nie mógł mieć wiedzy o wykonaniu lub nie obowiązku. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619; dalej "u.p.e.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. oddalił zarzuty zobowiązanego w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego z dnia 7 lipca 2016 r. Nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po wpłynięciu do PINB w dniu 11 lipca 2016 r. pisma M.K., w którym poinformował o wykonaniu decyzji z dnia 28 kwietnia 2014 r., przeprowadził w dniu 21 lipca 2016 r. oględziny budynku. Podczas tych czynności na terenie nieruchomości zastano A.K. (ojca M.K.), który wykonywał prace naprawcze przy studni. Wpuścił on pracowników organu na teren posesji, jednakże nie chciał pod nieobecność syna uczestniczyć w kontroli i nie podpisał protokołu. Nie zezwolił również pracownikom organu na wejście do budynku. Podczas oględzin stwierdzono, że na słupku ogrodzeniowym przy wejściu na teren nieruchomości została przymocowana kartka w formacie ok. A5 o treści "Decyzją PINB budynek wyłączono z użytkowania. Wstęp wzbroniony. Uwaga teren posesji monitorowany". Zarówno wejść do budynku jak również otwory okienne nie były w sposób trwały zabezpieczone przed dostępem osób postronnych a do budynku była możliwość swobodnego wejścia (otwarte na oścież drzwi wejściowe). Ponadto o tym, że budynek jest nadal użytkowany świadczy fakt, iż zarówno upomnienie jak również postanowienie o nałożeniu grzywny zostało osobiście odebrane przez M.K.. W przedmiotowej sprawie skarżący sformułował zarzut wymieniony w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. oparty na okoliczności "nieistnienia obowiązku". Organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy nałożony obowiązek został wykonany. W zaistniałej sytuacji przypadek taki jednak nie zachodzi. Z ustaleń PINB jednoznacznie wynika, że M.K. nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją z dnia 28 kwietnia 2014 r. Budynek nadal jest użytkowany i niezabezpieczony przed dostępem osób postronnych. Natomiast kartka z informacją, że budynek został wyłączony z użytkowania nie spełnia wymogów ww. decyzji. Ponadto, zobowiązany nie poinformował organu o zmianie miejsca zamieszkania z uwagi na jego wyłączenie z użytkowania i jak wynika z dokumentacji przedłożonej przez Wójta Gminy L., jako organu zobowiązanego do zapewnienia lokalu zamiennego, nie poczynił żadnych kroków w celu zapewnienia bezpiecznego zamieszkania w budynku 98 oraz nigdy nie starał się o przydział lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy. Z pisma Urzędu Gminy z dnia 18 stycznia 2016 r. wynika, że M.K. oświadczył, iż w dalszym ciągu będzie mieszkał w budynku nr 98 w R.. Ponadto, pismem z dnia 21 czerwca 2016 r. Wójt poinformował, że skarżący nie wykonał nałożonych na niego obowiązków. Reasumując powyższe, PINB stwierdził, że zarzuty wniesione przez zobowiązanego są niesłuszne. Na opisane wyżej postanowienie M.K. wniósł zażalenie, po rozpoznaniu którego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał w dniu [...] r. postanowienie Nr [...], którym - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 poz. 23; dalej "k.p.a.") - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przepis art. 33 u.p.e.a. stanowi listę zamkniętą, co oznacza, że enumeratywnie wylicza przyczyny, które mogą stanowić podstawę wniesienia w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zarzutów. Jedynie zarzuty spełniające wymóg ustawowo przewidzianej podstawy podlegają rozpatrzeniu i mogą zostać uwzględnione. Przenosząc to na grunt badanej sprawy, organ stwierdził, iż jakkolwiek powołaną przez skarżącego podstawę zgłoszonych zarzutów można uznać za czyniącą zadość opisanemu wyżej warunkowi, to jednak opartego na tej podstawie zarzutu uwzględnić nie sposób. Z przyczyn mianowicie następujących. Jako podstawę podnoszonego zarzutu skarżący wskazał art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. - wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Zobowiązany, wnosząc zarzuty oparte na tej podstawie, powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa (przedawnienie) lub czynności prawnych - uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku. Zobowiązany wnosząc zarzut wskazał na wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Tymczasem, jak ustalił organ pierwszej instancji zobowiązany nie wykonał obowiązku. Tym samym zarzut o wykonaniu w całości lub w części obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym jest nieuzasadniony. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył M.K., podnosząc, że nie ma swobodnego dostępu na teren posesji, gdyż nawet PINB nie mógł wejść, ale musiał zostać wpuszczony, teren bowiem jest ogrodzony a furtka jest nieotwieralna dla osoby postronnej - furtkę może otworzyć tylko skarżący i ojciec, zaś siłą rzeczy uwaga przybysza podczas bezskutecznej próby otwarcia i poszukiwania jakiegoś przycisku dzwonkowego trafia niechybnie na informację - ostrzeżenie umieszczone nad klamką na wysokości oczu. Nie ma też swobodnego dostępu do budynku - PINB nie zdołał wejść, tym bardziej osoba postronna. Nastąpiło to z powodu nieobecności skarżącego, a to w skutek niepowiadomienia wcześniejszego lub telefonicznego przywołania właściciela. Prawo budowlane wymaga by oględziny przebiegały w obecności właściciela, skarżący zaś był dostępny pod wcześniej udostępnionym numerem telefonu. Niezabezpieczone otwory okienne jak i otwarte na oścież drzwi mogłyby świadczyć co najwyżej o niecałkowitym wykonaniu nałożonego obowiązku, a mianowicie o niedostatecznym zabezpieczeniu przed dostępem osób trzecich - mogłyby, gdyby istniały szczegółowe przepisy dotyczące budynku wyłączonego z użytkowania, w tym możliwości wchodzenia właściciela (np. w celu bieżących napraw) do wewnątrz, zabezpieczenia okien oraz szczegółowe przepisy co do sposobu ostrzegania osób postronnych, udostępnione wraz z decyzją o wyłączeniu (organ administracji do tego jest zobowiązany art. 9 i art. 11 k.p.a. - niedopełnienie obowiązku przez PINB), lub chociażby dostępne w internecie. Tymczasem, nie znając takich przepisów skarżący kieruję się skutecznością oraz zdrowym rozsądkiem, uważa bowiem, że skutecznie ostrzegł oraz uniemożliwił dostęp osób postronnych. Podwórze jest ogrodzone, brama i furtka są zamknięte, niemożliwe do otworzenia, zaś uwaga osoby przybywającej siłą rzeczy skupia się na ostrzeżeniu umieszczonym przy furtce. Zdaniem skarżący konieczne są bieżące naprawy, dlatego wchodzi do budynku (także jego ojciec). Nie mogąc wejść do budynku inspekcja nie mogła stwierdzić, czy budynek jest użytkowany, czy też nie. Twierdzenia PINB na ten temat nie są dokładnym ustaleniem faktów, lecz czystym domniemaniem. Reasumując skarżący stwierdził, że te oczywiste nieprawidłowości powinien zauważyć DWINB, gdyż jest również zobowiązany do jak najdokładniejszego ustalenia faktów, czego zabrakło i co jest powodem skargi. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 P.p.s.a., co powoduje, że skarga została oddalona. Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.). Na wstępie podkreślić należy, jak słusznie zauważył organ drugiej instancji, że podstawowym celem postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do wykonania nałożonego decyzją ostateczną obowiązku. Stosowane przez organ administracyjny na tę okoliczność środki egzekucyjne, przewidziane w u.p.e.a., nie są zatem karą, lecz formą przymusu, ukierunkowaną na nakłonienie zobowiązanego - poprzez określoną dolegliwość - do pożądanego zachowania się. Tym niemniej stronie przysługuje w przypadku podjęcia wobec niej postępowania egzekucyjnego przewidziane ustawą środki zaskarżenia. Jednym z takich środków są zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zgodnie z przepisem art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Podkreślenia tutaj wymaga, że wymienione w art. 33 § 1 u.p.e.a. przyczyny, które mogą stanowić podstawę wniesienia w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zarzutów, - jak słusznie zauważył organ drugiej instancji - stanowią listę zamkniętą. Oznacza to, że tylko zarzuty spełniające wymóg ustawowo przewidzianej podstawy podlegają rozpatrzeniu i mogą zostać uwzględnione. W rozpoznawanej sprawie podstawę podnoszonego przez skarżącego zarzutu stanowi art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. wykonanie nałożonego obowiązku. W celu potwierdzenia twierdzeń skarżącego o wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 28 kwietnia 2014 r., PINB przeprowadził w dniu 21 lipca 2016 r. oględziny budynku, którego ów obowiązek dotyczy. W trakcie tych oględzin stwierdzono, że zarówno wejść do budynku jak również otwory okienne nie były w sposób trwały zabezpieczone przed dostępem osób postronnych a do budynku była możliwość swobodnego wejścia (otwarte na oścież drzwi wejściowe). Na słupku ogrodzeniowym przy wejściu na teren nieruchomości została przymocowana kartka w formacie ok. A5 o treści "Decyzją PINB budynek wyłączono z użytkowania. Wstęp wzbroniony. Uwaga teren posesji monitorowany". Fakt jednak umieszczenia kartki z powyższą informacją – jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji – nie stanowi o wyłączeniu przedmiotowego obiektu z użytkowania. Z powyższych ustaleń jednoznacznie wynika, że w rozpoznawaj sprawie nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tzn. nie nastąpiło wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją z dnia 28 kwietnia 2014 r. Budynek nadal jest użytkowany i niezabezpieczony przed dostępem osób postronnych. Natomiast kartka z informacją, że budynek został wyłączony z użytkowania nie spełnia wymogów ww. decyzji. Ponadto, należy jeszcze zwrócić uwagę - na co wskazał organ pierwszej instancji - że zobowiązany nie poinformował o zmianie miejsca zamieszkania i że nie starał się o przydział lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy. Z pisma Urzędu Gminy z dnia 18 stycznia 2016 r. wynika, że skarżący oświadczył, iż w dalszym ciągu będzie mieszkał w budynku nr 98 w R.. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zarzut sformowany przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 2 maja 2017 r. częściowego wykonania obowiązku, tj. zabezpieczenie obiektu przez dostępem osób postronnych, nie jest zasadny. Za taki należy również uznać zarzut niewykonalności obowiązku z uwagi na konieczność prowadzenia gospodarstwa rolnego, a w szczególności opiekę nad znajdującymi się w nim zwierzętami. Przede wszystkim zarzut ten jest nietrafny, bowiem – jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2094/14, publ. LEX nr 1636864). Bez znaczenia zatem jest w rozpatrywanym przypadku ewentualna konieczność prowadzenia gospodarstwa rolnego, czy też opieki nad zwierzętami. Przy czym, trudno zapewnić opiekę i bezpieczeństwo zwierzętom w budynku znajdującym się w bardzo złym stanie technicznym i grożącym zawaleniem. Ponadto, powyższy zarzut jest spóźniony, bowiem podstawą wniesionego przez skarżącego zarzutu był przepis pkt 1 art. 33 § 1 u.p.e.a. (wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku), nie zaś pkt 5 (niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym). Uwzględniając powyższe, prawidłowo organy stwierdziły, że zarzut wniesiony przez skarżącego jest nieuzasadniony. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić. Stąd orzeczono jak w sentencji.