II SA/Wr 797/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z dnia 27 grudnia 2012 r. Nr XXX/224/12 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i miasta Nowogrodziec I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 1 pkt 7 zdanie pierwsze we fragmencie: "w ramach zryczałtowanej opłaty" i całe zdanie drugie: "Zryczałtowana opłata nie obejmuje dzierżawy/najmu pojemnika.", § 4 ust. 1 pkt 8 zdanie pierwsze we fragmencie: "w ramach zryczałtowanej opłaty" i całe zdanie drugie: "Zryczałtowana opłata nie obejmuje dzierżawy/najmu pojemnika.", § 5 ust. 4 pkt 7 zdanie ostatnie: "W sytuacji gdy właściciel nieruchomości zamierza indywidualnie selektywnie zbierać odpady komunalne na nieruchomości, wówczas przedsiębiorca/operator będzie świadczył usługę ich odbioru za dodatkową opłatą"; II. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; III. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w pkt. I sentencji niniejszego wyroku; IV. zasądza od Gminy Nowogrodziec na rzecz strony skarżącej kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Na sesji w dniu 27 grudnia 2012 r. Rada Miejska w Nowogrodźcu podjęła na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 391) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uchwałę Nr XXX/224/12 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Nowogrodziec. Skargę na tę uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda Dolnośląski zarzucając jej istotne naruszenie prawa w § 2, § 3 ust. 1 pkt 3-8, ust. 2 pkt 1-5, 7, 11, § 4 ust. 1 pkt 4, 6, 7, 8, § 5 ust. 4 pkt 7, § 5 ust. 3 pkt 3, § 8 pkt 6, § 9 pkt 2, 3 i 5, § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 4 pkt 6, § 11 pkt 8, § 12 ust. 2, 3 i 3, § 13, § 14, § 16 ust. 3 we fragmencie "dużych i olbrzymich bądź", § 16 ust. 4 pkt 2 i 3, § 16 ust. 5 pkt 9, § 16 ust. 4 pkt 3 we fragmencie "oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz", § 16 ust. 5 pkt 4 i 5, 11, § 16 ust. 6, 7, 8, 9, 10 i 11, § 17 ust. 5, § 18 ust. 1 pkt 2, § 18 ust. 3, 4 i 5 i § 19 ust. 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. Na tej podstawie Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości. Pismem procesowym z dnia 4 grudnia 2013 r. Wojewoda Dolnośląski ograniczył zakres skargi do § 4 ust. 1 pkt 7 i 8, § 5 ust. 4 pkt 7 oraz § 19 ust. 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały, precyzując na rozprawie fragmenty tych przepisów. W pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania. Strona skarżąca powołała się na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z dnia 25 października 2013 r. Nr XLI/295/13, która dokonała zmiany w skarżonej uchwale. W związku z tym Wojewoda Dolnośląski wniósł o umorzenie postępowania sądowego w tej części. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski wskazał, że zakres przedmiotowy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie określa art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.). Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Ponadto kompetencja do określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynika z przepisów art. 6 ustawy. Dlatego wprowadzone w § 4 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz § 5 ust. 4 pkt 7 zdanie ostatnie Regulaminu regulacje dotyczące opłat nie mogą być przedmiotem regulaminu. Również to ustawa w art. 10 określa sankcje w przypadku nieprzestrzegania obowiązków przewidzianych w regulaminie, wobec czego § 19 ust. 2 wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ustawy. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w części pozostałej po jej modyfikacji, zaś w części zmienionej nową uchwałą o umorzenie postępowania stwierdzając jedynie, że zapisy uchwały są legalne i znajdują swoją podstawę w treści regulacji prawnych przedmiotowej ustawy. "Ponadto mogą mieć one swoje miejsce w treści Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm - zwanej dalej u.p.p.s.a.), a także aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 powołanej ustawy). W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy, tj. nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie. Zgodnie z art. 147 u.p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa kwalifikującego do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i w tym akcie brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń prawa, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W literaturze wskazuje się, że podstawą uchylenia aktu stanowiącego gminy powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub proceduralnoprawny charakter, w judykaturze natomiast za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). W rezultacie przyjmuje się, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. W niniejszej sprawie kontroli Sądu przy zastosowaniu ww. kryteriów poddano uchwałę Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z dnia 27 grudnia 2012 r. nr XXX/224/12 podjętą na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnymi oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o utrzymaniu czystości. Nie budzi wątpliwości, że poddana kontroli uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który wydany został na podstawie ustawowej kompetencji rady do stanowienia w takiej właśnie formie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, wynikającej wprost z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Okoliczność ta dla kontroli legalności zakwestionowanego przez Wojewodę aktu ma pierwszorzędne znacznie, na co zasadnie zwrócono uwagę w skardze. Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Oznacza to, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Mając powyższe na uwadze podzielić należy w całości argumentację skargi - mającą również wsparcie w orzecznictwie - że podejmując akt prawa miejscowego organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu do jego wydania, aby nie naruszyć związku formalnego między aktem wykonawczym a ustawą. Z reguły naruszenie takie stanowi bowiem istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu, II SA/Wr 585/06 OwSS 2007/2/34). Trafnie wywodzi zatem Wojewoda, że regulamin uchwalany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości musi formułować jedynie takie postanowienia, które mieszczą się w granicach delegacji ustawowej i nie mogą wykraczać poza treść art. 4 ust. 2. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny być unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Określony w tym przepisie katalog spraw przekazanych do uregulowania gminie ma charakter zamknięty i musi być traktowany ściśle - co jak słusznie zauważył skarżący, wynika z obowiązującego w prawie administracyjnym zakazu domniemania kompetencji i zakazu dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Tym samym przyjąć należy, że zakres kompetencji Rady w niniejszej sprawie ściśle wyznacza treść art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Wobec tego uzupełniająco dodać należy, że rada w regulaminie winna ująć wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie jako że wyliczenie w nim zawarte ma charakter obligatoryjny. Mając na uwadze niesamoistność aktów prawa miejscowego oraz ich zależną pozycję w hierarchii źródeł prawa, przy kontroli takiego aktu należy uwzględnić również, że nie może on naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji i innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Na względzie należy mieć również, że skoro akty prawa miejscowego podejmowane są dla wprowadzenia nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny i jak w niniejszej sprawie dla uzupełnienia przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki adresatów zawartych w ustawie (na co wskazuje szczegółowa delegacja wynikająca z art. 4 ust.2), muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących, zawartych w innych aktach rangi ustawowej chyba, że zachodzi konieczność dokonania takich powtórzeń aby akt był czytelny i zrozumiały (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 marca 2005 r., II SA/Wr 2572/02). Wówczas jednak powtórzenia winne być dosłowne a nie fragmentaryczne. Ta ostatnia jednak sytuacja w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie zachodzi i brak jest podstaw do stanowienia w uchwale regulacji zawartych już w ustawie. Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody Sąd uznał, że przepisy zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim ostatecznie zostały zakwestionowane przez Wojewodę (po modyfikacji skargi w piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2013 r. i na rozprawie) należało uznać za naruszające prawo w sposób istotny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2009 r., II SA/Wr 545/08). Sąd podzielił trafność zarzutów skargi i jej argumentacji po jej modyfikacji w piśmie procesowym i na rozprawie. Dotyczy to w szczególności § 4 ust. 1 pkt 7 i 8 Regulaminu w określonych fragmentach, gdzie Rada wprowadziła regulacje stanowiące o tym jakie czynności są wykonywane w ramach zryczałtowanej opłaty. Należy bowiem wskazać, że kompetencja do określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynika już z art. 6 ustawy. Dlatego też ustawowej rangi regulacje nie mogą być następnie przedmiotem regulaminu. W ten sam sposób należy się odnieść do regulacji zawartych w § 5 ust. 4 pkt 7 zdanie ostatnie, gdzie Rada stwierdziła, że "W sytuacji gdy właściciel nieruchomości zamierza indywidualnie selektywnie zbierać odpady komunalne na nieruchomości, wówczas przedsiębiorca/operator będzie świadczył usługę ich odbioru za dodatkową opłatą". Wobec wykazanych wyżej istotnych naruszeń prawa Sąd uznał, że zgodnie z art. 147 u.p.p.s.a. zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt I sentencji wyroku. Podejmując orzeczenie zawarte w pkt III sentencji wyroku Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 60 u.p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże Sąd, chyba, że zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Wobec faktu, że Wojewoda cofnął skargę w części uchwały i nie zaistniały okoliczności nakazujące uznanie cofnięcia skargi za niedopuszczalne, Sąd na mocy art. 161 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. postanowił o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie wskazanym w pkt III sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z konieczności zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 u.p.p.s.a. zaś orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 tego aktu. W tym miejscu dla kompletności wywodów należy zauważyć, że w sentencji wyroku na skutek przeoczenia w pkt. I nie umieszczono "§ 19 ust. 2", aczkolwiek ta część skarżonej uchwały była przedmiotem rozpoznania na rozprawie i w tej części strona skarżąca nie cofnęła skargi, o czym świadczy treść protokołu rozprawy. Zaszła zatem sytuacja przewidziana w art. 157 § 1 p.p.s.a., kiedy to Sąd nie orzekł o całości skargi. Z tych też powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. H.B.6.03.2014 r.