II SA/Wr 798/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Filipowicz- Kremis Protokolant Nikola Jeziorna po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017r. sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 20 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...].) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. uznał zarzuty Gminy W. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r. za nieuzasadnione. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. wystawionym przez wierzyciela - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wynika z jego decyzji z dnia [...] r. nr [...], która nie została wykonana w zakresie obowiązków zawartych w pkt 3 – 12 osnowy ww. decyzji. Pomimo skierowania do strony zobowiązanej – Gminy W. upomnienia z dnia [...] r. nr [...] , obowiązki te nie zostały wykonane. W terminie przewidzianym do skutecznego zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i tytułu wykonawczego, Gmina W. reprezentowana przez A. Sp. z o.o. wniosła w jednym piśmie z dnia 3 lipca 2016 r. zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 1 i 8 u.p.e.a.). PINB dla m. W. stwierdził dalej, że wskazane przez zobowiązanego przyczyny stanowiące podstawę do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mieszczą się co prawda w katalogu wymienionym w art. 33 § 1 u.p.e.a., lecz są nieuzasadnione. Podstawą zarzutu wymienionego w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., może być zarówno całkowite jak i częściowe wykonanie obowiązku, o ile nastąpiło przed podjęciem przez organ I czynności egzekucyjnej zmierzającej do wykonania obowiązku. Ponadto zobowiązany wnosząc zarzuty powinien przedstawić dowody potwierdzające ich zasadność. W ocenie organu zarzut o częściowym wykonaniu obowiązku jest bezzasadny, gdyż organ wystawiając tytuł wykonawczy nr [...] w treści obowiązku podlegającego egzekucji wskazał jedynie te roboty budowlane, których wykonania nie potwierdziły kontrole przeprowadzone przez organ. Wykonanie nakazu wskazanego w pkt 1 - 2 ww. decyzji nie jest kwestionowane przez organ. Wobec tego te roboty nie zostały ujęte w tytule wykonawczym jako treść obowiązku podlegającego egzekucji. Zatem zarzut Gminy W. dotyczący częściowego wykonania obowiązków wymienionych w pkt 1 i 2 decyzji nie może zostać uwzględniony. Natomiast argumentacja Gminy W. związana z podjęciem działań zmierzających do wykonania nakazu w pozostałym zakresie pozostaje bez znaczenia dla oceny zasadności zarzutu polegającego na częściowym wykonaniu obowiązku przez zobowiązanego, gdyż organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzić do wykonania obowiązku w pełnym zakresie. Podstawą drugiego zarzutu jest art. 33 § 1 pkt 8 – zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Organ egzekucyjny wskazał, że wybór środka egzekucyjnego zastosowanego w niniejszej sprawie został uzasadniony w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] r. Uciążliwość w świetle art. 33 ustawy egzekucyjnej, to dokuczliwość zastosowania środka dla codziennego życia czy prowadzonej działalności, powodująca niemożność czy utrudnienia w codziennym funkcjonowaniu zobowiązanego. PINB uznał, że to właśnie grzywna w celu przymuszenia jest najłagodniejszym środkiem, niż wykonanie zastępcze( np. możliwość umorzenia grzywny). Natomiast wykonanie zastępcze to wykonanie obowiązków przez inną osobę (zastępczo) za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo i bez udziału zobowiązanego w możliwości wyboru wykonawcy i wpływania na tok prac oraz odbiera możliwość decydowania o samodzielnym wykonaniu obowiązku. Grzywna winna być przy tym na tyle wysoka aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie wykonania egzekwowanego obowiązku. Na postanowienie organu egzekucyjnego o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione zostało wniesione przez Gminę W. reprezentowaną przez A. sp. z ooo. zażalenie z dnia 1 sierpnia 2016 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. (Nr [...].) uznające zarzuty Gminy W. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r. za nieuzasadnione. Organ odwoławczy wskazał, przywołując art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, że tylko okoliczności taksatywnie wymienione w tym przepisie mogą stanowić podstawę wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Jak argumentował, w podaniu podniesiono zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, o których mowa w art. 33 tej ustawy dotyczące - w ocenie organu odwoławczego - częściowej niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Ponadto podniesiono także inne twierdzenia, które nie odpowiadają podstawom określonym w art. 33 ustawy egzekucyjnej, a mianowicie naruszenie praworządności, pogłębiania zaufania, zasady prawdy obiektywnej, wobec czego nie mogą one stanowić podstaw zarzutów. Organ II instancji wyjaśnił także, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tytuł wykonawczy zawiera pouczenie dla zobowiązanego o przysługującym mu prawie do zgłoszenia do organu egzekucyjnego, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Stosowne pouczenie stanowiło element tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r. Zobowiązany mógł złożyć zarzuty w terminie siedmiu dni od daty doręczenia tytułu wykonawczego, tj. od dnia 1 lipca 2016 r. A zatem termin do złożenia zarzutów upłynął w dniu 8 lipca 2016 r. Tymczasem zobowiązana złożyła osobiście zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w dniu 2 sierpnia 2016 r., tj. z uchybieniem siedmiodniowego terminu od doręczenia jej tytułu wykonawczego. Mając na uwadze, że zarzuty zostały wniesione przez zobowiązaną po upływie siedmiodniowego terminu, liczonego od daty doręczenia tytułu wykonawczego, w ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało wydać postanowienie o nieuwzględnieniu spóźnionych zarzutów. Na postanowienie organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina W., zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów : 1. art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie, 2. art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie, 3. art. 80 k.p.a. przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie, 4. art. 6 - 8 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie i poczynienie całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, a także zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony. W motywach uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżącej w pierwszej kolejności zaakcentował, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony uznał, iż zarzuty złożone zostały osobiście w dniu 2 sierpnia 2016r., a więc po terminie. Zdaniem skarżącej zarzuty złożone zostały w terminie w jednym piśmie wraz z zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Skarżony tytuł wykonawczy wpłynął do Gminy W. w dniu 28 czerwca 2016 r., natomiast do spółki A. Sp. z o.o. w dniu 1 lipca 2016 r. W dniu 5 lipca 2016 r. wysłane zostało, za pośrednictwem operatora pocztowego zażalenie na postanowienie nr [...] r. oraz zarzuty do tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r. Można jedynie domniemywać, że DWINB wniesione zażalenie z dnia 1 sierpnia 2016 r. (złożone osobiście w organie 2 sierpnia 2016 r.) na postanowienie o nieuwzględnieniu zarzutów uznał za zarzuty. Podniesiono również, że organ odwoławczy swoje rozstrzygniecie oparł tylko na domniemanym przekroczeniu terminu, nie odnosząc się właściwie do zarzutów materialnych. Organ odwoławczy nie rozważył i nie dokonał oceny zgłoszonych zarzutów przez zobowiązanego, nie rozstrzygając ich w ogóle. Organ nie odniósł się także do zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, a jedynie wskazał na jego zgłoszenie w toku odwoławczym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi w trybie samokontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, z 2014 r. poz. 1647). Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 - dalej - p.p.s.a.). Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest ocena zgodności z prawem postanowienia DWINB z dnia [...] r., nr [...] zapadłego w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej wykonania obowiązków. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartą w art. 15 k.p.a. i wynikającą z tej zasady konieczność rozpoznania sprawy przez organ II instancji w jej całokształcie. Bardzo czytelnie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego scharakteryzował Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 373/15) podając, że "Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji", - patrz LEX nr 1939310. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. i z wz. z art. 18austawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 z późn. zm.)". Powyższa zasada znajduje swoje źródło w art. 78 Konstytucji, który gwarantuje stronie każdego postępowania, w tym administracyjnego, prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, stanowiąc, że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Powyższą normę konstytucyjną realizuje i konkretyzuje właśnie m.in. art. 15 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy: obowiązek uzasadniania swych rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK-A 2006, nr 6, poz. 66; wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 kwietnia 2013 r., II SA/Ke 172/13, LEX nr 1310164). Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz ponowne rozpatrzenie jej przez ten organ. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. W badanej sprawie organ odwoławczy był niekonsekwentny, ponieważ z jednej strony w postanowieniu odniósł się – choć bardzo lakonicznie i nie w pełni – do części zarzutów a więc je rozważał, a z drugiej strony przyjął, że zarzuty zostały wniesione po terminie. Zdaniem Sądu orzekającym w składzie osobowym w niniejszej sprawie, DWINB nieprawidłowo przeprowadził postępowanie związane z rozpoznaniem zażalenia a dodatkowo nie ustosunkował się w ogóle - w odpowiedzi na skargę - do poszczególnych zarzutów zawartych w treści skargi, które jest pismem procesowym właściwym do wyjaśnienia stanowiska organu co do zarzutów skargi. Tym bardziej ma to znaczenie, gdy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ niewiele uwagi poświęca na szersze rozważania co do motywów wydania zaskarżonego aktu. W treści zarzutów wniesionych w niniejszej sprawie w piśmie z dnia 3 lipca 2016 r. (nadanym w placówce operatora publicznego w dniu 5 lipca 2016 r.) na skutek doręczenia tytułu wykonawczego nr [...]r. w dniu 1 lipca 2016r., strona skarżąca wyraźnie wskazała, na naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (§ 1 - "wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku" i § 8 - "zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego"). Organ odwoławczy w żadnym miejscu uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia nie odniósł się do tych podstaw zarzutu, co oznacza, że nie zwrócił na nie uwagi i ich nie rozważał. W uzasadnieniu stwierdził jedynie, że w "podaniu podniesiono zarzuty ... dotyczące częściowej niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym" , która to podstawa zarzutu wymieniona została w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., a której próżno szukać w treści pisma z dnia 3 lipca 2016 r.(zarzuty), jak i w treści zażalenia z dnia 1 sierpnia 2016 r. na postanowienie PIBN nr [...]. Dodatkowo organ stwierdził, że podniesiono "inne twierdzenia, które jednakże nie odpowiadają podstawom określonym w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a mianowicie naruszenie praworządności, pogłębiania zaufania, zasady prawdy obiektywnej ... nie mogą stanowić podstawy zarzutów." I to jest całość merytorycznych wywodów organu na temat zgłoszonych podstaw zarzutu i argumentacji zażalenia na postanowienie PINB nr [...]. W ocenie Sądu, skoro organ odwoławczy nie analizował i nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazanych w zarzutach jego podstaw mających swoje źródło w treści art. 33 § 1 pkt 1 i 8 u.p.e.a., to stanowi to niewątpliwie naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a. Ponadto druga okoliczność wskazana przez organ odwoławczy, jakoby strona złożyła zarzuty osobiście w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w dniu 2 sierpnia 2016 r., a więc z uchybieniem siedmiodniowego terminu liczonego od dnia doręczenia jej tytułu wykonawczego, jest zdaniem Sądu prawdopodobnie pomyłką organu odwoławczego w ocenie pisma złożonego w dniu 2 sierpnia 2016 r., które nie jest pismem zawierającym zarzuty, lecz jest niewątpliwie zażaleniem na postanowienie PINB nr [...] uznającym zarzuty za nieuzasadnione. W związku z tym ta okoliczność nie może stanowić podstawy do nieuwzględnienia zarzutów jako spóźnionych, gdyż wadliwie organ II instancji zakwalifikował zażalenie jako zarzuty. Zarzuty z dnia 3 lipca 2016 r. zostały wniesione bowiem z zachowaniem ustawowego terminu. Ponownie rozpoznając sprawę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni uwagi Sądu przy rozpoznaniu zażalenia. Mając na względzie powyższe - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 200 ustawy p.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji.