II SA/Wr 798/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy sporządzenia kserokopii dokumentów z akt sprawy administracyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) czerwca 2018 r., nr (...) odmówił A. N. sporządzenia kserokopii dokumentów z akt sprawy o sygnaturze (...)w sprawie samowolnej budowy obiektu – budynku gospodarczego na terenie działki nr (...) obręb (...) w K. G. przy ul. B. G. (...), objętych wnioskiem z dnia 20 listopada 2017 roku. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pismem z dnia 23 listopada 2017 r. poinformował skarżącą, że wszystkie oryginały dokumentów wydane po dniu 14 lutego 2017 roku w przedmiotowej sprawie zostały odebrane przez upoważnionego przez nią pełnomocnika adw. W. B. z Kancelarii Adwokatów W. B. i Sp. P., o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru załączone do akt sprawy. A. N. i adwokat W.B. zostali poinformowani, że organ ze względów technicznych nie świadczy usług ksero oraz że wykonywanie kserokopii dokumentów nawet w przypadku ich odpłatnego świadczenia, znacząco zakłóciłoby wykonywanie statutowych zadań Inspektoratu. Poinformowano również, że akta sprawy zostaną udostępnione celem sporządzenia notatek, kopii lub odpisów po uprzednim umówieniu się, co do terminu i godziny. Ani A. N. ani jej pełnomocnik nie skorzystali z przysługującego im prawa w myśl art. 73 § 1 k.p.a. W terminie prawem przewidzianym skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.G. z dnia (...) czerwca 2018 r., sygn. akt (...)o odmowie sporządzenia kserokopii z akt sprawy. Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2018 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując w uzasadnieniu, że organ I instancji słusznie odmówił stronie sporządzenia kserokopii z akt sprawy, gdyż to strona powinna w sposób właściwy korzystać ze swojego prawa. Poinformowano również stronę, że organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do prowadzenia punktu umożliwiającego wykonanie kserokopii z akt sprawy, ani też dysponowania takim sprzętem do użytku własnego, czy też petentów za stosowną opłatą. Organ podkreślił też różnice pomiędzy uwierzytelnieniem odpisów lub kopii z akt sprawy a ich sporządzeniem. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni jednoznacznie stwierdziła, że domaga się wykonania przez organ kserokopii z akt sprawy, nie powołując się przy tym na żaden swój słuszny interes. Wyjaśnić należy również, iż ustalenia faktyczne dla tego kto odbierał i jakie pisma nie mają znaczenia dla analizowanej sprawy. A. N. reprezentowana przez adwokata W. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2018 r., nr (...), któremu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1, 1a i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony ani zobowiązany do sporządzania i dostarczania stronom kopii dokumentów z akt sprawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 73 § 1 i 1a k.p.a., dokonana w zgodzie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), nakazuje przyjęcie, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest zagwarantowanie stronom dostępu do akt sprawy, również poprzez sporządzenie i wydanie na żądanie strony kopii dokumentów z akt sprawy wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżąca zarzuca przedmiotowemu postanowieniu naruszenie art. 73 § 1 , 1a i 2 k.p.a. poprzez zawężającą wykładnię tego przepisu, prowadząca do ograniczenia praw strony w postępowaniu administracyjnym, w tym do prawa czynnego udziału w postępowaniu (art.10 § 1 k.p.a.) oraz do zaprzeczenia zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a). Zdaniem skarżącej organ ograniczył się do literalnej wykładni przepisu art. 73 k.p.a. § 1 , 1a i 2 k.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (§ 1), czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu ( § 1a), a strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony ( § 2). Organ II instancji dostrzegł, że z literalnego brzmienia przepisu art. 73 k.p.a. nie wynika uprawnienie strony ( i wzajemny obowiązek organu) do żądania wydani kopii dokumentów z akt sprawy. Strona ma prawo sporządzać kopię dokumentów, jednak przepis nie nakłada na organ administracji publicznej obowiązku sporządzenia kopii dokumentów na żądanie strony. W ocenie skarżącej w przypadku ograniczenia się wyłącznie do bezrefleksyjnej lektury wskazanego przepisu należałoby przyznać rację skarżonemu postanowieniu. Zdaniem skarżącej do obowiązków każdego organu administracji publicznej należy dokonywanie prawidłowej wykładni przepisów prawa, stosowanego przez ten organ, w tym przypadku art. 73 k.p.a. Strona podkreśla, że przepisy każdej ustawy regulującej postępowanie przed sądem lub innym organem ( na gruncie analizowanej sprawy kodeksu postępowania administracyjnego) należy wykładać w zgodzie z zasadami ogólnymi przewidzianymi dla danego typu postępowania. W niniejszym przypadku znaczenie przepisu art. 73 k.p.a. należy wykładać w zgodzie z przepisami art. 6-16 k.p.a. statuującymi zasady ogólne postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę zasady ogólne postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., można formułować pytanie, czy zamysłem ustawodawcy wyrażonym w treści art. 73 k.p.a. jest przyznanie stronie uprawnienia do żądania wydania kopii dokumentów z akt sprawy, czy też pozbawienie strony tego prawa. Skarżąca zwraca uwagę na pytanie wywodzące się z art. 73 k.p.a. mianowicie, czy określenie z przepisu " sporządzenie" kopii ma się odbywać tylko przy użyciu kserokopiarki własnoręcznie przyniesionej przez stronę do urzędu, czy też organ jest zobowiązany udostępnić urządzenie stronie celem wykonania kopii akt. Zgodnie z przepisem wymieniona czynność sporządzania kopii może się odbywać tylko w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Skarżąca zwraca uwagę na cel przepisu, czy strona, chcąca skorzystać z przysługującego jej prawa musiała każdorazowo przynosić do urzędu własne urządzenie do kserowania dokumentów? Czy takie wąskie, bezrefleksyjne rozumienie przepisu art. 73 k.p.a. skutkuje pełną realizacją zasad ogólnych postępowania administracyjnego wymienionych w art. 8 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a.? Kolejno skarżąca wskazuje na problemy w orzecznictwie dotyczące art. 73 k.p.a. i rozbieżności interpretacyjne. W piśmie z dnia 8 maja 2018 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. opowiedział się za taką wykładnią wymienionego przepisu, która gwarantuje stronie uzyskanie kserokopii z akt sprawy przy użyciu kserokopiarki udostępnionej w siedzibie organu lub (jeżeli organ nie wydzielił stronom miejsca do własnoręcznego sporządzania kopii) wydania stronie kopii dokumentów na jej żądanie i na jej koszt. Natomiast w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2018 r. ten sam organ zawarł twierdzenia zupełnie przeciwne, stwierdzające niemal jednoznacznie, że strona nie ma uprawnienia do żądania wydania kopii dokumentów z akt postępowania administracyjnego, a organ nie ma uprawnienia ani obowiązku by takie żądanie strony spełnić. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że w przypadku gdy wykładnia językowa prowadzi do dwóch sprzecznych stanowisk w kontekście rozumienia jednego przepisu, konieczne jest poszukiwanie właściwej interpretacji przepisu art. 73 k.p.a. na gruncie wykładni funkcjonalnej i systemowej ( poprzez porównanie konstrukcji prawa dostępu do akt sprawy w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ordynacji podatkowej). Zdaniem skarżącej odmowa sporządzenia i wydania kopii dokumentów z akt sprawy na żądanie A. N. byłaby uzasadniona gdyby organ odmawiający sporządzenia kserokopii, wskazał jednocześnie, że strona może wykonywać kopie dokumentów własnoręcznie przy użyciu kserokopiarki oddanej do jej dyspozycji w siedzibie organu. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G. nie przedstawił A. N. takiej propozycji. Tym samym, biorąc pod uwagę powyższe rozważenia, żądanie wykonania kopii akt przez organ na koszt strony, staje się uzasadnione. Należy podkreślić, że jako przyczynę odmowy wykonani kserokopii organ podał " przeszkody techniczne", których nie sprecyzował w swoich pismach w okresie od listopada 2017 r. do czerwca 2018 r. , organ II instancji nawet nie próbował ustalić, czy "względy techniczne" dotyczą braku kserokopiarki udostępnionej dla stron w urzędzie, tymczasowej awarii sprzętu czy też innych przyczyn. Trudno też przypuszczać, że owe względy techniczne istniały nieprzerwanie od listopada 2017 do czerwca 2018 r. Zdaniem skarżącej w oparciu o art. 73 należy przyjąć, że jeżeli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G. nie wyodrębnił dla stron postępowań administracyjnych odpowiedniego miejsca do samodzielnego sporządzenia kopii dokumentów w podległym mu urzędzie, żądanie A. N., aby to sam organ wykonał kopie akt na żądanie i koszt strony, jest uzasadnione. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. odmawiające sporządzenia kserokopii dokumentów z akt sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 73 k.p.a.: § 1. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. § 1a. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. § 2. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. § 3. Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Analizowany przepis wywołuje rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Obok poglądów zaprezentowanych w skardze funkcjonował również pogląd, iż z art. 73 k.p.a. nie wynika obowiązek udostępniania stronom kopii akt sprawy na ich żądanie. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął te rozbieżności podejmując w dniu 8 października 2018 r. w składzie siedmiu sędziów uchwałę o sygn. I OPS 1/18, w której stwierdził, że "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy." Sąd w składzie orzekającym związany jest poglądem przedstawionym we wskazanej uchwale. Z uzasadnienia uchwały wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w pełni aprobuje argumentację, że dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP ani uszczegóławiającymi ją elementami, wynikającymi z zasad prawa administracyjnego. Za słuszne uznaje także stanowisko dopuszczające wykorzystanie współczesnych technicznych możliwości, nieznanych w dacie uchwalania Kodeksu postępowania administracyjnego, do sporządzania notatek, odpisów i kopii z akt administracyjnych w ramach przepisu art. 73 § 1 k.p.a. Rozwój technologiczny sprzyja w niniejszym przypadku obywatelowi, pozwala bowiem na bardziej sprawne i efektywne kontakty z administracją. Jest to szczególnie ważne przy tak szybkim tempie rozwoju otaczającego świata. W tym celu mogą być użyte, zatem wszelkie urządzenia służące do zapisywania materiałów, w tym skanery, cyfrowe aparaty fotograficzne, kopiarki, pod warunkiem, że nie zniszczą struktury utrwalanych dokumentów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując interpretacji przepisu art. 73 § 1 k.p.a. mieć należy również na względzie, że odmowa udostępnienia stronom urządzeń pozostających na wyposażeniu organu stawia w gorszym położeniu osoby o niższym statusie materialnym, których na takie urządzenia nie stać bądź też osoby, które z racji wieku lub ułomności np. fizycznych, nie mogą samodzielnie z nich skorzystać. Także z tego względu omawiane ograniczenie w dostępie do akt pozostawałoby, więc w sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP, naruszając również zasady sprawiedliwości społecznej, których gwarantem jest art. 2 Konstytucji RP." Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na kwestie ponoszenia kosztów sporządzania kopii dokumentacji, jak również na ewentualne przyczyny odmowy jej udostępnienia: Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają, bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu. Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko, więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Oczywiście odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Takie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza, zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie. W zaskarżonych postanowieniach żaden z organów instancyjnie właściwych nie wyjaśnił przyczyn odmowy wykonania kserokopii. Nie zostały sprecyzowane przeszkody uniemożliwiające uwzględnienie żądania skarżącej, które wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wcześniej powoływanej. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składają się: 100 zł uiszczonego przez skarżącego wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów. (Dz.U.2015.1800) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).