II SA/Wr 8/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka - sprawozdawca Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi R.P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót remontowych polegających na renowacji i malowaniu okien budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz r. pr. T. S. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej i kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku VAT. Prezydent Miasta L. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót remontowych polegających na renowacji i malowaniu okien w budynku przy ul. K. 27 w L. (dz. nr [...], obręb T.). Decyzja została wydana w związku ze zgłoszeniem robót dokonanym przez R. P.. W postawie prawnej podano art. 30 ust. 2 oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 16 marca 2011 r. wpłynęło zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych związanych z renowacją i malowaniem okien w budynku przy ul. K. 27 w L.. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożono na inwestora postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków i poprawnie wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz o uszczegółowienie zakresu planowanych robót, poprzez dopisanie koloru okien, nr. mieszkania, w którym będzie przeprowadzana renowacja oraz informację, że przedmiotowe roboty zostaną wykonane przez osoby przeszkolone w zakresie przepisów BHP. W terminie do dnia 14 kwietnia 2011 r. inwestor nie usunął braków stanowiących o kompletności zgłoszenia w określonym terminie. Wobec tego, w myśl przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wydano wskazaną decyzję. Na skutek odwołania wniesionego przez R. P. Wojewoda D. wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną podano art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając swoją decyzję organ II instancji zauważył, że R. P. zarzucił organowi pierwszej instancji działanie na jego szkodę, stwierdzając jednocześnie, że przedmiotowa decyzja narusza prawo. Dalej organ odwoławczy podał, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Ustawodawca nie wymaga przedkładania projektu budowlanego wraz ze zgłoszeniem. Niemniej jednak zgłaszający jest zobowiązany dołączyć do zgłoszenia dokumentację (opis, szkice, rysunki), która umożliwi organowi ustalenie rodzaju i zakresu robót, a także - ich lokalizacji. Jedynie na tej podstawie organ jest w stanie zbadać, czy zamierzona inwestycja mieści się w katalogu przedsięwzięć objętych obowiązkiem zgłoszenia. Wojewoda stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż R. P. do zgłoszenia robót dołączył jedynie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgłaszający nie przedstawił tym samym charakterystyki planowanych robót i sposobu ich wykonania. Co więcej nie określił położenia ani liczby okien, których dotyczy zgłoszenie. Z kolei treść oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością jest sprzeczna z danymi wynikającymi z dołączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów. Zgłaszający podał bowiem w oświadczeniu, że jest właścicielem nieruchomości określonej jako działka nr [...], obręb T., w L., gdy tymczasem jest jednym z jej współwłaścicieli. Powyższe braki w pełni uzasadniały konieczność nałożenia na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne informacje oraz przedłożenia prawidłowo sporządzonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ zgłaszający zaniechał wykonania powyższego obowiązku, organ pierwszej instancji zobowiązany był wnieść sprzeciw, w drodze decyzji. Niezależnie od tego – zdaniem organu odwoławczego – nałożenie na stronę obowiązku dostarczenia "opinii konserwatora zabytków" było pozbawione podstaw. Działka której dotyczy zgłoszenie wpisana jest do gminnej ewidencji zabytków. Miejscowy plan zagospodarowania dzielnicy T. przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] r. w § 15 ust. 5 stanowi, że wszelkie działania inwestycyjne w obszarze strefy "A" wymagają porozumienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w zakresie określonym w §15 (przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie "A"). Obowiązek zasięgnięcia stanowiska organu konserwatorskiego ciąży zatem w tym wypadku na organie właściwym do przyjęcia zgłoszenia, nie zaś na zgłaszającym. Zdaniem organu odwoławczego powyższa nieprawidłowość nie zmienia jednak faktu, że nieusunięcie przez zgłaszającego podstawowych braków zgłoszenia, obligowało Prezydenta Miasta L. do wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru realizacji zgłoszonych robót. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Wojewody D. złożył R. P.. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ jest ona niezgodna z prawem i stanem faktycznym. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ poinformował, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 11 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego wyznaczony z urzędu podtrzymał zarzuty skargi. Ponadto złożył do akt pismo procesowe nazwane "załącznikiem do protokołu". W piśmie tym oświadczył, że w jego ocenie w niniejszej sprawie nie jest wymagane zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgłoszenia wymaga bowiem jedynie remont (art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 pr. bud.). Wedle ustawowej definicji tego pojęcia, obejmuje on: wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem z definicji ustawowej remontu wyłączono bieżącą konserwację, którą wszak stanowi renowacja i malowanie okien zgłoszone organowi przez skarżącego. Nie ma znaczenia przy tym fakt, że to sam skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania określonych we wniosku prac. Wydawać by się przeto mogło, że to skarżący przesądził o zakwalifikowaniu zamierzonych prac jako remontu. Jednak organ administracji architektoniczno-budowlanej, jako profesjonalista w znajomości i stosowaniu prawa budowlanego, powinien wówczas pouczyć stronę (na podstawie art. 9 K.p.a.), że zakres planowanych robót budowlanych nie wymaga zgłoszenia, bo nie jest remontem. Jeśliby zaś organ powziął wątpliwości co do zakresu planowanych przez skarżącego robót, to powinien zażądać od niego stosownych wyjaśnień. Organ tego nie uczynił, a zatem arbitralnie przesądził, że ma do czynienia z remontem, choć zakres zgłoszonych prac nie pozwalał, a przynajmniej poddawał w wątpliwość, taką kwalifikację prawną. Odnośnie do wadliwości materialnoprawnej zaskarżonej decyzji pełnomocnik wskazał na naruszenie art. 3 pkt 8 pr. bud. oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. 29 ust. 2 pkt 1 pr. bud. poprzez błędną ocenę, że planowane przez skarżącego roboty budowlane są remontem wymagającym zgłoszenia. Skutkiem więc powinno być uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Co do ewentualnego naruszenia prawa procesowego pełnomocnik wskazał, że organ uchybił: art. 7 w zw. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia, czy planowany przez skarżącego zakres robót budowlanych jest remontem w rozumieniu pr. bud.. Nadto naruszono art. 9 K.p.a. poprzez brak informacji o stanie faktycznym i prawnym, tj. poprzez niewskazanie skarżącemu, jakiego rodzaju roboty wymagają zgłoszenia oraz niewskazanie jak pr. bud. definiuje remont. Wymienione naruszenia prawa procesowego dają więc podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja Wojewody D., którą utrzymano w mocy sprzeciw wniesiony przez Prezydenta Miasta L. w sprawie zamiaru wykonania robót remontowych polegających na renowacji i malowaniu okien w budynku przy ul. K. 27 w L.. Zdaniem sądu rozpatrującego skargę zaskarżona decyzja narusza w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie powyższych przepisów uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazane naruszenie przepisów postępowania polega na tym, że organ odwoławczy oceniając sprzeciw wydany przez organ I instancji pominął w swoich rozważaniach zagadnienie, czy Prezydent Miasta L. prawidłowo zastosował przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Mianowicie organ II instancji nie rozważył, czy zgłoszenie dokonane w dniu 16 marca 2011 r. przez R. P. dotyczy robót budowlanych, które objęte są obowiązkiem zgłoszenia. Brak rozważań w tym zakresie widoczny jest w również w kontekście braku oceny przez organ II instancji, czy zasadnie Prezydent Miasta L. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na stronę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o uszczegółowienie zakresu planowanych robót, poprzez dopisanie koloru okien, numeru mieszkania, w którym będzie przeprowadzana renowacja oraz informację, że przedmiotowe roboty zostaną wykonane przez osoby przeszkolone w zakresie przepisów BHP. Zdaniem sądu organ II instancji nie ocenił, czy nałożenie tego rodzaju obowiązku na dokonującego zgłoszenia jest zgodne z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten nakazuje bowiem określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Tymczasem informacje żądane we wskazanym postanowieniu przez organ I instancji wydają się abstrahować od tego, czy organowi istotnie zgłoszono roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego (budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego). Nieuzupełnienie przez stronę zgłoszenia o żądane wyjaśnienia organ I instancji uznał za wystarczającą podstawę do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia. Zdaniem sądu w zaskarżonej decyzji organu II instancji nie rozważono należycie okoliczności faktycznych sprawy, a mianowicie, czy organ I instancji był uprawniony do nałożenia wskazanych obowiązków na stronę. Nadto nie podjęto rozważań, czy zgłaszane prace (malowanie okien) są robotami budowlanymi wymagającymi w ogóle zgłoszenia, co powinno być okolicznością przesądzającą kształt rozstrzygnięcia organu II instancji. Brak dokonania przez organ II instancji ustaleń w tym zakresie czyni zaskarżoną decyzję wadliwą. Podkreślenia wymaga jeszcze, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest możliwe, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego w sprawie (organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń). Zdaniem sądu niedostateczne ustalenia organu odwoławczego w niniejszej sprawie naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., co doprowadziło do przedwczesnego zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymania w mocy sprzeciwu wydanego przez Prezydenta Miasta L.. Nadto uchybienie wskazanym przepisom postępowania administracyjnego odsuwa na dalszy plan zarzuty naruszenia prawa materialnego, bowiem w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych trudno mówić o prawidłowym subsumowaniu tegoż stanu faktycznego do danej normy prawa materialnego. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, ponieważ w postępowaniu przed organem II instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W dalszym postępowaniu Wojewoda D. uwzględni uwagi poczynione przez sąd rozpatrujący skargę. W szczególności organ oceni charakter dokonanego przez R. P. zgłoszenia (kwalifikacja prac do kategorii robót budowlanych) i przez ten pryzmat rozstrzygnie, czy nałożone na stronę obowiązki miały uzasadnienie, a co za tym idzie, czy organ I instancji był umocowany do wniesienia sprzeciwu. Przeprowadzone przez organ odwoławczy rozważania winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji kończącej postepowanie, co wypełni wymogi przepisu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując, należało zatem zaskarżoną decyzję uchylić, aby umożliwić organowi II instancji przeprowadzenie należytego postępowania w celu rozpatrzenia odwołania strony od rozstrzygnięcia organu I instancji. W pkt I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., natomiast podstawą prawną pkt II sentencji wyroku jest art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygniecie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt III sentencji wyroku) zapadło na mocy art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).