II SA/Wr 8/19

Dnia 19 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant referent Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. D. i B. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...].11.2018 r. organ utrzymał w mocy decyzję uchylającą udzielone skarżącym pozwolenie na budowę. Jak ustalił, ostateczną decyzją z [...].05.1984 r. zatwierdzono A. D. oraz J. D. projekt budowlany oraz udzielono pozwolenia na rozbudowę i adaptację budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dom dwurodzinny przy ul. [...][...] we [...], na działce nr [...]. Ostateczną decyzją z [...].08.2017 r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., po stwierdzeniu istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, nakazał A. D. sporządzenie i przedłożenie budowlanego projektu zamiennego. Mając to na uwadze organ pierwszej instancji decyzją wydaną w dniu [...].06.2018 r. na podstawie art. 36a ust. 2 u.p.b. uchylił opisane powyżej pozwolenie na budowę. W odwołaniu od tej decyzji A. D., B. D. i I. D. wskazali na niezasadność zastosowania w sprawie art. 36a ust. 2 u.p.b.. Argumentowali, że od momentu poinformowania o zakończeniu rozbudowy i adaptacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dom dwurodzinny i dokonania zgłoszenia przestąpienia do jego użytkowania, co nastąpiło w roku 1986, nie były prowadzone żadne prace budowlane. Odwołujący wskazali również na brak uwzględnienia przez organ pierwszej instancji uwag złożonych w piśmie z [...].06.2018r. wraz z załączonymi do niego dokumentami. Argumentację uzupełniającą odwołanie A. D. przedstawił przy pismach z [...].07.2018 r. i [...].08.2018 r. wraz dołączonymi dokumentami, w tym pismem Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we [...] z [...].07.2018 r. W dniu [...].09.2018 r. z aktami sprawy zapoznał się pełnomocnik A. D. i B. D. –adwokata J. M. Natomiast w dniu [...].10.2018 r. akta zostały okazane I. D. Utrzymując w mocy pierwszoinstancyjną decyzję organ odwoławczy stwierdził, że w świetle art. 36a ust. 2 u.p.b., organ pierwszej instancji zobligowany był do wydania decyzji uchylającej decyzję z [...].05.1984 r., co też znajduje potwierdzenie w przywołanym orzecznictwie sądowym. Odnosząc się natomiast do treści pisma z [...].08.2018 r., w tym pisma Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego, organ odwoławczy stwierdził, że mogą one stanowić podstawę do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego z [...].08.2017 r. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu przed organem drugiej instancji pełnomocnika skarżących, co uniemożliwiło stronie czynny udział w sprawie, poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i zgłoszenia wniosków przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji; art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw utrzymania w mocy decyzji polegające na nie odniesieniu się przez organ do podniesionych przez skarżących zarzutów, w szczególności do zarzutu stosowania art. 36a ust. 2 u.p.b. do inwestycji zakończonej w 1987 r. Z uwagi na podniesione zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm prawem przepisanych. Skarżący podtrzymali twierdzenie, że uchylenie pozwolenia na budowę było niedopuszczalne z uwagi na okoliczność, że powołana przez organ podstawa prawna nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku, gdyż sprawa dotyczy inwestycji zakończonej w 1987 r. Zarzucili przy tym organowi odwoławczemu brak ustosunkowania się w jakimkolwiek stopniu do kwestii możliwości stosowania obecnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego do takiej inwestycji. Jednocześnie zwrócili uwagę na przyznanie im przez ten organ racji w kwestii zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzja organu nadzoru budowlanego. W ocenie skarżących kwestionowana przez nich decyzja została wydana z pominięciem pełnomocnika, który został ustanowiony na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...].09.2018 r. Pełnomocnictwo zostało przedłożone organowi drugiej instancji we wrześniu 2018 r., wobec czego zgodnie z treścią art. 40 § 2 k.p.a. obowiązkiem organu było doręczenie wszelkich pism w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi. Tymczasem, do dnia złożenia niniejszej skargi, pełnomocnik nie otrzymał jakiekolwiek korespondencji w sprawie. W szczególności nie została temu pełnomocnikowi doręczona decyzja organu drugiej instancji, jedynie skarżący otrzymali zaskarżaną decyzję. Niezależenie od wpływu zaistniałego naruszenia na byt zaskarżonej decyzji autor skargi wskazał, że fakt pominięcia pełnomocnika miał istotne znaczenie z perspektywy możliwości podjęcia przez niego określonych czynności w postępowaniu odwoławczym, których wskutek braku doręczenia jakiegokolwiek pisma pełnomocnikowi w toku postępowania, nie podjęto. Rozwijając w tym zakresie argumentację wskazano, że o zakończeniu postępowania skarżący i pełnomocnik dowiedzieli się dopiero po doręczeniu skarżącym decyzji organu odwoławczego. Przed wydaniem decyzji organ nie zawiadomił o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, ani skarżących, ani pełnomocnika. Tymczasem według uzyskanych przez skarżących informacji do akt sprawy wpłynęło kolejne pismo jednej z odwołujących się osób – I. D., które stanowiło wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego z [...].08.2017 r. Skarżący wcześniej nie posiadali takiej informacji, natomiast jest ona istotna z perspektywy przebiegu postępowania odwoławczego. Gdyby pełnomocnik został prawidłowo zawiadomiony o zakończeniu postępowania przed organem II instancji i możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy oraz składania wniosków, powziąłby informację o przedmiotowym piśmie i mógł zająć stanowisko, w tym zwrócić uwagę organowi drugiej instancji na konieczność rozważenia podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. Tym samym skarżących pozbawiono możliwości rozpatrzenia kwestii zawieszenia postępowania przez organ, czym skarżony organ dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. naruszając prawo strony do czynnego udziału w sprawie i obrony swoich interesów za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika. Ponadto, według skarżących, organ drugiej instancji zaniechał odniesienia się do podniesionych przez nich zarzutów dotyczących zastosowania w sprawie art. 36a ust. 2 u.p.b. Zauważono, że wraz z odwołaniem oraz w toku postępowania odwoławczego przedstawiono szereg dokumentów, z których jednoznacznie wynika, że inwestycja została wykonana i odebrana w 1987 r. w sposób zgodny z obowiązującym prawem budowlanym. Pogląd ten potwierdził organ drugiej instancji. Tym samym stwierdzić można, że cały proces inwestycyjny został wykonany i zakończony na długo przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., wobec czego nie jest zrozumiałe stosowanie przepisów tej ustawy w niniejszej sprawie. Niezależnie od faktu, że organ II instancji jako podstawę wydanej przez siebie decyzji wskazał art. 36a ust. 2 u.p.b. powinien był wyjaśnić z jakiego powodu, mimo iż uważa, że zostały dopełnione formalności związane z zakończeniem realizacji inwestycji w 1987 r., stwierdził, że przepis wynikający z ustawy z 1994 r. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. W przeciwnym razie wydaną decyzję należy potraktować jako decyzję nieprzekonującą i podważającą zaufanie do organów administracji publicznej, a tym samym naruszającą przepisy art. 8 i art. 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ ten uznał za nieuzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 40 § 1 k.p.a. Przyznał, że zaskarżona decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi skarżących, lecz samym skarżącym. Powołując się na przywołane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych oraz fakt, że skarga została wniesiona w ustawowo przewidzianym terminie, uchybienie to organ uznał za nie mające jednak istotnego znaczenia z uwagi na fakt, że nie spowodowało ono negatywnych skutków procesowych dla skarżących. Zauważono, że zarówno skarżąca B. D. jak i pełnomocnik skarżących osobiście zapoznawały się z aktami sprawy i miał możliwość wypowiedzenie się co do ich treści (odpowiednio w dniach [...].10.2018 r. i [...].09.2018 r.). Organ odwoławczy po zapoznaniu się przez te osoby z aktami sprawy, a przed wydaniem kwestionowanej decyzji, nie prowadził postępowania wyjaśniającego, w tym, nie zebrał nowych dowodów w sprawie. Tym samym zarzut naruszenia zasady czynnego udziału skarżących w postępowaniu jest niezasadny. W piśmie przygotowawczym z [...].03.2019 r. skarżący uzupełniając przedstawioną w skardze argumentację oraz odnosząc się do stanowiska zwartego w odpowiedzi na skargę wyjaśnili, że osobą, która zapoznała się z aktami sprawy w dniu [...].10.2018 r. była I. D., która w tamtym postępowaniu podejmowała czynności samodzielnie i we własnym imieniu, nie będąc zastępowana przez pełnomocnika. W efekcie skarżący nie wiedzieli o piśmie I. D., które wypłynęło do akt sprawy już po zapoznaniu się przez nią z aktami sprawy w dniu [...].10.2018 r. W pozostałej części tego pisma pełnomocnik skarżących przedstawiła stanowisko na temat trwałości decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12.05.2015 r., sygn. akt II P 46/13 zwrócono uwagę na niekonstytucyjność braku zawarcia przez ustawodawcę w k.p.a. warunku upływu czasu w przypadku przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważając, że przepis art 36a ust. 2 u.p.b. jest również jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji, który jednak nie przewiduje jakiegokolwiek ograniczenia czasowego, w którym decyzja wydawana na podstawie art 36a ust. 1 u.p.b. jako decyzja wynikająca z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. może zostać wydana, ze względu na tożsamość skutków z tymi wynikającymi z art. 156 k.p.a. również w tym przypadku ustawodawca powinien był przewidzieć warunek, a w szczególności cenzus czasowy, ograniczający możliwość uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Skarżący raz jeszcze wskazali, że podjęcie po 34 latach procedury naprawczej i doprowadzenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznej, bezpieczeństwo prawne i zaufanie do państwa prawa. Kwestia ta w ogóle nie podlegała rozważaniu przez organy administracyjne, które nadrzędność przyznały obowiązującym wprost normom prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W realiach badanej sprawy nie można stawiać organowi zarzutu przyznania nadrzędności obowiązującym wprost normom prawnym, skoro zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Takim przepisem jest stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji, przepis art. 36a ust. 2 u.p.b., wedle którego, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Wydanie decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 u.p.b. nie jest przy tym pozostawione uznaniu organu, o czym świadczy sposób sformułowania tego przepisu. Jedyną okolicznością, którą musi ustalić i wykazać organ orzekający na mocy art. 36a ust. 2 u.p.b., jest to, czy została wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Przy tym organ nie ma obowiązku ani prawa badania zasadności rozstrzygnięcia podjętego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do oceny prawidłowości działań organów nadzoru budowlanego. Ocena zgodności z prawem decyzji organu nadzoru budowlanego mogła nastąpić jedynie w ramach jej zaskarżenia w trybie odwoławczym, a następnie poprzez skargę do sądu administracyjnego. Konsekwencją powyższego stanowiska będzie uznanie, że podnoszenie w niniejszym postępowaniu zarzutu co do prawidłowości zastosowania przez organy nadzoru budowlanego trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., jest niezasadne, bowiem wykracza poza zakres rozpoznawanej sprawy, która dotyczy wyłącznie wydania decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę. W obowiązującym stanie prawnym, upływ czasu nie pozbawia organów nadzoru budowlanego kompetencji do oceny legalności budowy i podjęcia działań naprawczych. Decyzja skarżona jest natomiast konsekwencją tak określonej kompetencji. W obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa projekty budowlane. Dopóki nie zostanie wydana decyzja na podstawie art. 36a ust. 2 u.p.b., tak długo nadzór budowlany nie będzie mógł zatwierdzić projektu zamiennego. Z jednoznacznie brzmiącego przepisu art. 36 ust. 2 u.p.b. wynika, że w razie wydania ostatecznej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Taki też dokładnie jest stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy. Jak wskazano, w dacie wydania zaskarżonej decyzji pozostawała w obrocie prawnym decyzja organu nadzoru budowlanego, czego nie mogło zmienić nawet ewentualne wszczęcie postępowania wznowieniowego przed organem nadzoru budowlanego. Z takich też powodów nie narusza w żaden sposób zasady prawdy obiektywnej, zasady praworządności i zasady budzenia zaufania obywateli oraz zasady przekonywania okoliczność, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały ustalenia i badania tych okoliczności faktycznych i prawnych, które pozostawały - jak wykazano już powyżej - poza zakresem ich właściwości rzeczowej i nie miały znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z przywołaną wyżej zasadą legalizmu organ winien dokonać oceny materialno-prawnej na chwilę zdarzenia określającego prawa lub obowiązki inwestora, natomiast przepisy prawa procesowego, a takim jest art. 36a ust. 2 u.p.b., mają zastosowanie z daty wydawania decyzji. Wobec powyższego w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie określonej w art. 8 k.p.a. Przyjedzie na koniec tej części rozważań jedynie zauważyć, że dopiero na etapie prac legislacyjnych znajduje się wychodzący do pewnego stopnia na przeciw oczekiwań skarżących, projekt zmian ustawy prawo budowlane, dzięki któremu nie będzie można unieważniać pozwolenia na budowę, jeżeli na jego podstawie powstał budynek, a od wydania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie albo dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy upłynęło 5 lat. W realiach kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu odwoławczym skarżący działali przez pełnomocnika. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i obarcza ten organ obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym decyzji, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy. W niniejszej sprawie wadliwość doręczenia nie spowodowała negatywnych konsekwencji dla skarżących, a zwłaszcza nie pozbawiła ich możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto organ odwoławczy po zapoznaniu się przez pełnomocnika z aktami sprawy, a przed wydaniem kwestionowanej decyzji, nie prowadził postępowania wyjaśniającego, w tym, nie zebrał nowych dowodów w sprawie. Tym samym Sąd nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z powodu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Takich podstaw nie dostarczyła również argumentacja dotycząca braku zawiadomienia pełnomocnika o zakończeniu postępowania przed organem odwoławczym, co miało skutkować brakiem możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy, w tym powzięcia informacji o piśmie I. D. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego. Zdaniem pełnomocnika skarżących, zaniechanie w tym zakresie organu, skutkowało brakiem złożenia wniosku o zawieszenie postępowania przed organem odwoławczym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Po pierwsze, w aktach przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę, brak jest pisma I. D., stanowiącego wniosek o wznowienie postępowania. Znajduje się jedynie adnotacja z [...].10.2018 r., która potwierdza udostępnienie tej osobie akt sprawy. Jeżeli taki wniosek rzeczywiście został złożony, to jego adresatem, zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., był organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, tj. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, nie zaś skarżony organ odwoławczy. Gdyby zatem pełnomocnik skarżących zapoznał się z aktami sprawy, to nie mógłby powziąć informacji o przedmiotowym wniosku, skoro taki wniosek nie znajdował się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. A skoro tak, to nieprzekonujące staje się twierdzenie dotyczące ewentualnego złożenia wniosku o zwieszenie prowadzonego postępowania odwoławczego. Nic przy tym nie stało na przeszkodzie, aby to pełnomocnika skarżących, biorąc pod uwagę zgromadzone przez nich dowodowy, w tym pismo Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego, nie tylko złożył stosowny wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...].08.2017 r. ale także zawnioskował o zawieszenie postępowania przed skarżonym organem. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, w ocenie Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 40 § 1 k.p.a. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Okoliczności sprawy wskazują natomiast na to, że uczynienie zadość dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. przez organ nie mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.