II SA/Wr 800/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie: NSA Jolanta Sikorska NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Agnieszka Figura po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Starosta Powiatu W., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 2 ust. 1 pkt 20a, art. 6 pkt 6 lit. b) i art. 37k ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, odmówił skarżącemu L. S. przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego z dniem [...]r. w wysokości 90 % kwoty emerytury określonej w decyzji organu ustalającego wysokość emerytury. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w art. 37k ust. 1 pkt 3 cytowanej wyżej ustawy określone zostały warunki, jakie należy spełnić, aby uzyskać prawo do świadczenia przedemerytalnego. W ocenie organu skarżący nie spełnia jednego z nich, ponieważ rozwiązanie stosunku pracy nie nastąpiło z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Powołując się na definicję ustawową "przyczyn dotyczących zakładu pracy", zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 20a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu Starosta wywodził, że dla zaistnienia tych przyczyn stanowisko pracy, na którym był zatrudniony zwalniany pracownik, musi być zlikwidowane. Likwidacja ma rację bytu wtedy, gdy kompetencje i obowiązki są znoszone całkowicie. W przypadku skarżącego taka sytuacja nie zachodzi, bowiem stanowisko Prezesa Zarządu Spółki z o.o. nie zostało zlikwidowane, zlikwidowano natomiast stanowisko Wiceprezesa Zarządu. Na zajmowane przez skarżącego miejsce Prezesa powołano inną osobę, pełniącą do tej pory funkcję wiceprezesa zarządu. Stanowisko skarżącego nie zostało więc zlikwidowane. Odwołując się od tej decyzji L. S. wniósł o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Zarzucił, iż narusza ona prawo materialne. Wywodził, że z treści uchwał Rady Nadzorczej Spółki z o.o. A we W. wynika, iż zamiarem Rady Nadzorczej nie było odwołanie dotychczasowego członka zarządu i późniejsze uzupełnienie składu o nowego członka, ale zastąpienie z przyczyn ekonomicznych zarządu dwuosobowego zarządem jednoosobowym i tym samym doszło do redukcji kierowniczych stanowisk w spółce. W związku z tym stosunek pracy skarżącego, który był zatrudniony na stanowisku Prezesa Zarządu Spółki z o.o. A we W., został rozwiązany z przyczyn ekonomicznych dotyczących zakładu pracy. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na wyrok SN z 30 kwietnia 1997 r. sygn. akt II UKN 81/97 (OSNAP 1998/2/59). Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 37k ust. 1 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytaczając art. 2 ust. 1 pkt 20a oraz art. 37k ust. 1 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że stanowisko Prezesa Zarządu Spółki z o.o. A we W. przejęła inna osoba, a zatem nie można przyjąć, że stanowisko pracy zostało zlikwidowane. Wojewoda wywodził, że stanowisko pracy wiąże się z określonymi kompetencjami, a jeżeli następuje likwidacja stanowiska pracy, to określone kompetencje też są likwidowane. Wskazując, iż kompetencje Prezesa Zarządu Spółki z o.o. są unormowane w ustawie z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037) i potwierdzone w umowie spółki sporządzonej w formie aktu notarialnego, organ odwoławczy podniósł, że w przypadku Spółki z o.o. A we W. uchwałą Rady Nadzorczej z dnia [...]r. ustanowiono zarząd w składzie jednoosobowym i powołano na stanowisko Prezesa Zarządu nową osobę. Tak więc nie można stwierdzić, że stanowisko i kompetencje Prezesa Zarządu zostały zlikwidowane. Wojewoda podniósł ponadto, iż skarżący nie ubiega się o świadczenie emerytalne, ale o świadczenie przedemerytalne i podstawą rozstrzygnięcia są nie tylko przepisy ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw, ale przede wszystkim przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Uznając, że skarżący nie spełnia przesłanki art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, iż rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z przyczyn dotyczących zakładu pracy, organ II instancji odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Na powyższą decyzję L. S. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący decyzji tej zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. naruszenie art. 7 kpa przez przyjęcie niewłaściwego trybu postępowania związanego z pominięciem art. 1 ust. 1 oraz art. 11 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 4, poz. 19 z późn. zm) i pominięcie słusznego interesu obywatela; 2. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37k ust. 1 pkt 3 oraz art. 2 ust. 1 pkt 20a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 11 i art. 10 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw przez przyjęcie, iż prezes zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, który traci zatrudnienie w wyniku redukcji kierowniczych stanowisk pracy, nie jest pracownikiem zwolnionym z pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy i nie może nabyć prawa do świadczenia przedemerytalnego. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz o nakazanie organowi wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podjął polemikę z zaskarżoną decyzją i wywodził, że spełnia warunki określone w art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Powoływał się przy tym na orzecznictwo Sądu Najwyższego, zgodnie z którym prezes kolegialnego zarządu, który traci zatrudnienie w wyniku redukcji kierowniczych stanowisk pracy, jest pracownikiem zwolnionym z pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżący został zwolniony z przyczyn dotyczących zakładu pracy, czy też z innych powodów. Nie jest bowiem sporne, że skarżący spełnia pozostałe wymogi przewidziane w art. 37k ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, konieczne do przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Organy administracyjne orzekające w obu instancjach uznały, że skarżący nie został zwolniony z przyczyn dotyczących zakładu pracy wywodząc, iż nie jest przyczyną dotyczącą zakładu pracy odwołanie Prezesa Zarządu Spółki, jeżeli jego stanowisko nie zostało zlikwidowane, lecz powołano nowego Prezesa. Przyjęcie, że skarżący nie został zwolniony z przyczyn dotyczących zakładu pracy pozostaje w sprzeczności z treścią znajdującego się w aktach sprawy świadectwa pracy z dnia [...]r., w którym podano, że w ostatnim miejscu zatrudnienia skarżącego, to jest w A Spółce z o.o. we W., przyczyną rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym była "Ustawa z dnia 1989/12/28 o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 4 poz. 19 z późn. zm.) Art. 10 z zastosow. Art. 11 - porozumienie stron". Podkreślić należy, iż stosownie do § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń (Dz.U. Nr 10, poz. 49 z późn. zm.) środkiem dowodowym, stwierdzającym okresy zatrudnienia, są pisemne zaświadczenia zakładów pracy, wydane na podstawie posiadanych dokumentów, oraz legitymacje ubezpieczeniowe, a także inne dowody z przebiegu ubezpieczenia. Powyższy przepis wskazuje na szczególną rolę zaświadczeń zakładów pracy oraz świadectw pracy. Nie oznacza to oczywiście, że nie można przeprowadzać innych dowodów o treści odmiennej od świadectw pracy lub zaświadczeń zakładów pracy, bowiem w postępowaniu o świadczenie przedemerytalne nie jest wyłączone stosowanie art. 75 § 1 kpa. Zgodnie zaś z tym przepisem jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Niemniej jednak, aby skutecznie zanegować treść świadectw pracy lub zaświadczeń zakładów pracy należy w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, dlaczego ich treść nie może być uznana za prawdziwą. Procedurę wydania decyzji administracyjnych, w tym wydawanych w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego, regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 107 § 3 kpa stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podejmowanie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W rozpatrywanej sprawie organy administracyjne podjęły co prawda starania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrały stosunkowo obszerny materiał dowodowy, jednakże zasadnicze wątpliwości wiążą się ze sposobem oceny dowodów. Podstawową zasadą postępowania dowodowego jest wprawdzie zasada swobodnej oceny dowodów, wyrażona w art. 80 kpa, jednak - by nie przekształcała się ona w ocenę dowolną (samowolną) - musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego wraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie przyjmuje się, że: 1) ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego; 2) organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na mocy art. 76 § 1 kpa szczególne znaczenie dowodowe. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic, np. w zeznaniach świadków powołanych w sprawie. Można określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Ocena ta powinna być dokonana z uwzględnieniem zasad wiedzy, doświadczenia życiowego i prawideł logiki. Wbrew nakazom wynikającym z powyższych przepisów i zasad procedury administracyjnej organy nie wykazały, z jakich przyczyn negują zapisy zawarte w świadectwie pracy z dnia [...]r., z których jednoznacznie wynika, że skarżący został zwolniony z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Nie uzasadniono przy tym, dlaczego przy rozstrzyganiu sprawy pominięto przytoczone wyżej zapisy zawarte w świadectwie pracy, chociaż wcześniej nie zakwestionowano skutecznie przedmiotowego świadectwa pracy. Uchybienia te stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie, że ponieważ skarżący przed zwolnieniem go z pracy zajmował stanowisko Prezesa Zarządu Spółki z o.o. A we W., na które - po zwolnieniu go z pracy - powołano dotychczasowego zastępcę Prezesa Zarządu tej Spółki, to nie został on zwolniony z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 20a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o przyczynach dotyczących zakładu pracy - oznacza to rozwiązanie stosunku pracy (stosunku służbowego) z powodu ogłoszenia upadłości pracodawcy, jego likwidacji lub likwidacji stanowiska pracy z przyczyn ekonomicznych, organizacyjnych, produkcyjnych albo technologicznych, a także wygaśnięcie stosunku pracy (stosunku służbowego) z powodu śmierci pracodawcy lub gdy przepisy ustawy przewidują wygaśnięcie stosunku pracy w przypadku przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę i niezaproponowania przez tego pracodawcę nowych warunków pracy i płacy. Wbrew stanowisku organów powyższy przepis nie wyklucza rozwiązania stosunku pracy (stosunku służbowego) z przyczyn dotyczących zakładu pracy z osobami zajmującymi stanowiska kierownicze, nawet jeżeli formalnie zachowano stanowisko o takiej samej nazwie (np. prezes zarządu spółki, dyrektor zakładu, kierownik działu, główny księgowy), w sytuacji, gdy do zwolnienia takiej osoby doszło z przyczyn ekonomicznych, organizacyjnych, produkcyjnych albo technologicznych, które spowodowały, że nastąpiła redukcja kadry kierowniczej, na przykład poprzez zmniejszenie liczby członków kolegialnego zarządu danej jednostki. Ograniczanie liczebności kadry kierowniczej jest w istocie likwidacją stanowiska pracy w rozumieniu art. 20 ust. 1 pkt 20a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu także wówczas, gdy - jak w niniejszej sprawie - następuje zmniejszenie liczby członków zarządu ze względów, o których mowa w cytowanym przepisie i w konsekwencji zostaje zwolniona osoba zajmująca do tego czasu stanowisko prezesa zarządu, a na jej miejsce powoływana jest osoba będąca dotąd wiceprezesem i następuje likwidacja stanowiska wiceprezesa. Przyjęcie odmiennego poglądu, prezentowanego przez organy administracyjne orzekające w rozpatrywanej sprawie, prowadziłoby do niemożności rozwiązania stosunku pracy (stosunku służbowego) z przyczyn dotyczących zakładu pracy z osobami zajmującymi takie stanowiska, jak np. prezes zarządu spółki, dyrektor zakładu, kierownik działu, czy główny księgowy itp. W tej sytuacji zgodzić należy się ze skarżącym, iż także na gruncie przepisów obowiązujących w czasie wydawania zaskarżonej decyzji aktualny był pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 30 kwietnia 1997 r. sygn. akt II UKN 81/97 (OSNAP 1998/2/59), zgodnie z którym prezes kolegialnego zarządu, który traci zatrudnienie w wyniku redukcji kierowniczych stanowisk pracy, jest pracownikiem zwolnionym z pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy. Zajęte zaś w tym wyroku stanowisko nie jest - jak stwierdził to organ I instancji w piśmie z dnia [...] r. przesyłającym odwołanie - "niedorzeczną wykładnią" przepisów dotyczących wcześniejszych emerytur, a nie świadczeń przedemerytalnych, która nie może być tu stosowana, gdyż owe przyczyny zostały doprecyzowane w art. 20 ust. 1 pkt 20a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, lecz jest to nadal aktualny, trafny pogląd Sądu Najwyższego odnoszący się do prawidłowego ustalenia przyczyn dotyczących zakładu pracy. Odmienne stanowisko organów w powyższej kwestii uznać należy za naruszające prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. W myśl art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany orzec, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W rozpatrywanej sprawie jednak nie zachodziła potrzeba orzekania w tym przedmiocie, ponieważ ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie tworzyły po stronie skarżącego żadnych praw, ani nie nakładały na niego żadnych obowiązków. Nie miały zatem cech wykonalności. Zauważyć ponadto wypada, że stosownie do art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony akt administracyjny jest zobowiązany do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W niniejszej sprawie Sąd pominął jednak to orzeczenie, gdyż skarżący był zwolniony od kosztów sądowych z mocy ustawy.