II SA/Wr 805/16

Dnia 18 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J.M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej dla budynku garażu jednostanowiskowego wolnostojącego oddala skargę w całości. W dniu 28.11.2008 r. organ nadzoru budowlanego stosując początkowo art. 50-51p.b. wszczął postępowanie w sprawie budowy przez skarżącego garażu bez pozwolenia na budowę. Skarżący uzyskał decyzję lokalizacyjną z dnia 7.08.2007 r. oraz pozwolenie na budowę z dnia [...] r. uchylone decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r. organ ten na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nakazał rozbiórkę garażu. Decyzją z dnia [...] r. organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił tę decyzję. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda uznając postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę za bezprzedmiotowe z powodu rozpoczęcia robót budowlanych, uchylił ponownie wydane pozwolenie na budowę z dnia [...] r. i umorzył postępowanie odwoławcze (nie zaś pierwszej instancji), co sprostował postanowieniem z dnia [...] r. Z kolei organ nadzoru budowlanego stosując art. 105 § 1 i art. 50 p.b. umorzył postępowanie naprawcze. Decyzją z dnia [...] r. organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił tę decyzję. Prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 526/10 WSA we Wrocławiu uchylił decyzję z dnia [...] r. W wyroku wyrażono ocenę prawną o prawidłowości umorzenia postępowania w sprawie stosowania art. 50-51 p.b., skoro z ustaleń organów wynika niewątpliwie, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej, co uzasadnia stosowanie art. 48 p.b. w nowej sprawie. Decyzją z dnia [...] r. organ dostosowując się do ocen prawnych i wskazań zawartych w wyroku utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. i zalecił wszczęcie nowego postępowania z art. 48 p.b. W dniu 27 czerwca 2011 r. organ wszczął postępowanie w sprawie stosowania art. 48 p.b., a następnie decyzją z dnia [...] r. nakazał na tej podstawie rozbiórkę garażu. Organ decyzją z dnia [...] r. utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 224/12 tut. Sąd utrzymał powyższą decyzję w mocy, jednak NSA wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2698/12 uchylił powyższy wyrok oraz decyzję z dnia [...] r. i [...] r. Według wiążących w nin. sprawie ocen prawnych sądu odwoławczego (art. 153 p.p.s.a.) niewątpliwie w odniesieniu do opisanej samowoli budowlanej powinien być stosowany art. 48 p.b. (tym bardziej, że wynika to nie tylko z niewadliwych ustaleń faktycznych, ale przede wszystkim wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku II SA/Wr 526/10), jednak pozostała niewyjaśniona kwestia dopuszczalności legalizacji obiektu garażu. Właściwy organ bowiem po uzyskaniu upoważnienia ministra postanowieniem z dnia [...] r. udzielił zgody na lokalizację garażu w odległości 0,55 cm od granicy działek. Zgoda ta nie utraciła znaczenia jedynie z uwagi na umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przesłanki uzyskania pozwolenia na budowę i legalizacji samowoli są takie same, zgoda na odstępstwo od § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wyklucza stosowanie tego przepisu i po uznaniu, że inwestor gdyby nie rozpoczął budowy w 2007 r. byłby uzyskał pozwolenie na budowę, uzasadnione jest wdrożenie procedury legalizacyjnej. Sama jedynie niezgodność wysokości garażu (3,15 m) z ograniczeniem zawartym w decyzji lokalizacyjnej (3,0 m) nie wyklucza obecnie zaniechania legalizacji, skoro WSA i organy nie rozważały tej okoliczności w nawiązaniu do treści art. 48 ust. 2 pkt 1 p.b. Zawarta w wyroku WSA interpretacja art. 148 p.b. była nieprawidłowa, jakoby naruszenie decyzji lokalizacyjnej wykluczało w nin. sprawie procedurę legalizacyjną. Rozpatrując sprawę po wyroku NSA organ pierwszej instancji ustalił, że nadal dla terenu działki skarżącego nie ma planu miejscowego, natomiast według ustaleń Studium jest to teren zabudowy jednorodzinnej MN. Organ ten dołączył postanowienie starosty z dnia [...] r. udzielające zgody na odstępstwa od § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych z 2002 r. Organ ten decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 48 ust. 1 p.b ponownie nakazał rozbiórkę garażu. Decyzją z dnia [...] r. organ na podstawie art. 138 § 2 uchylił tę decyzję, zalecając uznanie w toku ponownego rozpatrzenia sprawy nieznacznego przekroczenia wysokości garażu, jako nieprzekreślającego możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej. W konsekwencji organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 p.b. wstrzymał roboty budowlane i nałożył na skarżącego określone obowiązki. Organ ten podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej (Dz. U. z 2015 r.,poz. 443), stosuje art. 48 p.b. w dotychczasowym brzmieniu. Wobec wykonania tych obowiązków, organ ten postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 ustalił skarżącemu opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł. Postanowieniem z dnia [...] r. organ na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na naruszenie art. 9 k.p.a. związane z brakiem pouczenia skarżącego o uprawnieniu wynikającym z art. 49c ust. 1 i 2 p.b. (złożenie do wojewody wniosku z art. 67a § 1 o.p.). Postanowieniem z dnia [...] r. PINB na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 p.b. ustalił dla skarżącego opłatę legalizacyjną garażu w wysokości 25.000 zł. W uzasadnieniu organ ten szeroko omówił przepisy art. 49c ust.1 i 2 p.b., art. 67a § 1 o.p. (Dz. U. z 2015 r., poz.613) oraz art. 49 ust 1 i 2 w nawiązaniu do art. 59f ust. 1 p.b. (Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Jak wskazał, opłata legalizacyjna jest iloczynem stawki opłaty (500 zł) podwyższonej 50 razy (czyli 25.000 zł) oraz współczynnika kategorii obiektu (1) i współczynnik wielkości obiektu (1) dla III kategorii obiektu. W zażaleniu skarżący nie odniósł się do wskazanego stanu prawnego sprawy. Do akt dołączono postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania w sprawie o udzielenie ulgi w zapłacie opłaty legalizacyjnej do czasu rozpatrzenia nin. sprawy. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu opisał przebieg dotychczasowego postępowania. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 3 cyt. ustawy nowelizującej, do opłat legalizacyjnych stosuje się przepis w nowym brzmieniu. Orzekające w nin. sprawie sądy przesądziły o stosowaniu w nin. sprawie art. 48 p.b. i nie wykluczyły możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Procedura ta została z korzyścią dla skarżącego wdrożona. Powołane przepisy art. 49 ust. 1 i 2 zostały stosowane prawidłowo. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego. Według skarżącego postanowienie jest wyjątkowo krzywdzące i niesprawiedliwe. Nie jest ono zgodne z oceną zawartą w wyroku NSA. Sąd ten bowiem nie sugeruje wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Nie było zamiarem skarżącego łamanie prawa. Postępowania prowadzone były opieszale, pozwolenia na budowę były kwestionowane bezpodstawnie przez sąsiadów, nieprawdziwe są twierdzenia o rozpoczęciu budowy przed wydaniem pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów, zaś zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W skardze nawet skarżący przyznaje, że przystąpił do budowy garażu nie dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji, w zależności od stanu faktycznego sprawy, stosuje się przepisy art. 50-51 lub art. 48 i nast. p.b. Według wiążących ocen prawnych wyrażonych w wydanych w nin. sprawie wyrokach sądowych, do likwidacji samowoli budowlanej skarżącego stosuje się art. 48 p.b. Orzekając na korzyść skarżącego o dopuszczalności wdrożenia procedury legalizacyjnej sąd odwoławczy nie miał potrzeby omawiać jej przebiegu i podstaw prawnych. Było oczywiste, że elementem tej procedury jest wymierzenie opłaty legalizacyjnej (patrz art. 48 ust. 5 i art. 49 ust.1 p.b.). Wysokość tej opłaty w nin. sprawie jest zgodna z art. 49 ust. 2 p.b., co szeroko i trafnie omówiły organy w wydanych postanowieniach. Nie było podstaw do podważania oceny organów o zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawidłowości złożonego projektu budowlanego i postulowanie (tym bardziej na skutek skargi sprawcy samowoli) stosowania art. 48 ust. 1 p.b. Prawo zaś przewiduje albo nakaz rozbiórki, albo stosowanie art. 49 ale nie wybiórczo z pominięciem opłaty. Po prawomocnym rozstrzygnięciu w kwestii opłaty postępowanie legalizacyjne będzie kontynuowane, ale jej nieuiszczenie ponownie wywoła nakaz rozbiórki. Najpierw jednak musi ulec prawomocnemu zakończeniu odrębne postępowanie w sprawie udzielenia ulg w opłacie. W nin. postępowaniu wysokość opłat jest sztywna, wyznaczona przez przepis w kwocie 25.000 zł. Okoliczności przytoczone w skardze nie miały więc znaczenia dla rozstrzygnięcia. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.