II SA/Wr 807/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński – spr. po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko I. uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie odwoławcze; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 680,00 (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...].08.2019 r. (nr [...]), wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Kierownika Biura Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej, Rolnictwa i Leśnictwa, stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą "Instalacja do przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych", planowanego do realizacji w [...] przy ul. [...][...] (dz. nr [...], obręb [...] nr [...]). Gmina [...], reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...], wniosła od tej decyzji odwołanie domagając się jej uchylenia i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wskazano m.in., że Gmina [...] nie może pozwolić na narażanie mieszkańców na pogorszenie warunków bytowych tej części miasta, gdzie ma zostać zlokalizowania inwestycja. Nie może również pozwolić na stworzenie ewentualnego zagrożenia pożarowego w związku z prowadzoną często niewłaściwą gospodarką odpadami, a co za tym idzie narażać zdrowie i życie mieszkańców. Wskazano w tym zakresie na liczne protesty mieszkańców okolicznych budynków mieszkalnych, które wpłynęły do Gminy. Ponadto autor odwołania podkreślił, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb obywateli, w tym porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli oraz ochrona przeciwpożarowa i przeciwpowodziowa (art. 4 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym). Nadto zwrócono uwagę, że planowane przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z działaniami Gminy zmierzającymi do ograniczenia używania jednorazowych plastikowych opakowań. W tym stanie rzeczy, Gmina jako strona postępowania, nie zgadza się z wydaną decyzją. Po rozpoznaniu tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...].09.2019 r. (Nr [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium, odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazało, że w świetle przepisów ustawy środowiskowej te argumenty nie skutkują możliwością uchylenia zaskarżonej decyzji. Także zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli oraz ochrona przeciwpożarowa pozostają bez wpływu na możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina [...] zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] m.in. naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nierozpoznanie przez organ odwoławczy pisma mieszkańców z [...].08.2019 r., które ze względu na treść należało zakwalifikować jako odwołanie, co stanowi postawę do uchylenia, a być może nawet stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. wskazanych przepisów ustawy środowiskowej i przepisów rozporządzenia wykonawczego do tego aktu. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że wraz z odwołaniem Gminy [...] zostało przekazane pismo mieszkańców ulicy: [...],[...],[...],[...] i [...] w [...], którzy nie zostali uznani przez organ I instancji za stronę postępowania. Pismo to zostało wniesione w terminie otwartym do odwołania dla stron postępowania, jednakże ani organ I instancji, ani Kolegium nie zakwalifikowało go jako odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek nie z powodów w niej przedstawionych. Wnoszącym skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest Gmina [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...], który to jako organ I instancji, orzekał w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną do sądu decyzją. Kwestia ta ma przesądzające znaczenie dla oceny legalności tej decyzji. W judykaturze jednolicie przyjmuje się pogląd, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsca łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania (zob. np. wyrok NSA z 15.10.1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA nr 4/1990, poz. 7; wyrok NSA z 12.01.1994 r., sygn. akt II SA 1971/93; wyrok NSA z 31.01.1995 r., sygn. akt II SA 1625/94, wyrok NSA z 16.02.2005 r., sygn. akt OSK 1017/04; wyrok NSA z 9.07.2008 r., sygn. akt II OSK 804/07; postanowienie NSA z 24.05.2006 r., sygn. akt II FSK 818/05; postanowienie NSA z 17.01.2008 r., sygn. akt II GSK 342/07; postanowienie NSA z 3.12.2007 r., sygn. akt I OSK 1755/07). Prezydent [...], jako organ administracji, wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji (w ramach tzw. dekoncentracji wewnętrznej Prezydent upoważnił na mocy art. 268a k.p.a. pracownika obsługującego ten organ, w tym przypadku Kierownika Biura Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej, Rolnictwa i Leśnictwa do załatwienia sprawy w jego imieniu), aby następnie reprezentując jednostkę samorządu terytorialnego, Gminę [...], złożyć odwołanie od własnej decyzji. W demokratycznym państwie prawnym taka zmiana ról procesowych jest niedopuszczalna. Jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, a więc w sposób władczy i jednostronny kształtując sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, nie jest następnie uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez jej organy decyzji. Podobnie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.05.2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego (zob. także uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 16.02.2016 r., sygn. akt I OPS 2/15). Pojęcie strony definiują art. 28 i art. 29 k.p.a., z których wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Nie ma przy tym znaczenia, że Prezydent Miasta [...] wnosząc odwołanie reprezentuje daną gminę, której jest organem wykonawczym. Tym samym skoro Gmina [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta nie mogła występować jako strona w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, to tym samym Kolegium, rozpoznając odwołanie złożone przez Gminę, powinno stwierdzić niedopuszczalności takiego odwołania z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 134 k.p.a. W takim przypadku brak interesu prawnego Gminy [...] jest oczywisty. Sąd nie odrzucił niniejszej skargi Gminy [...], ponieważ niewątpliwie ma ona obecnie interes w zaskarżeniu skierowanej do niej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Skoro jednak organ odwoławczy rozpoznał odwołanie podmiotu, któremu nie przysługiwał status strony, zaskarżoną decyzję należało uchylić oraz znieść w tym zakresie postępowanie przed organem odwoławczym. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego zakończonego tą decyzją, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. Przyjęcie tak określonej przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania odwoławczego nie stanowi naruszenia zakazu reformationis in peius wynikającego z art. 134 § 2 p.p.s.a., ustanawiającego zasadę niepogorszenia działaniem sądu materialnoprawnej sytuacji podmiotu składającego skargę. Zakaz pogorszenia sytuacji Gminy [...] wiązać trzeba z poszerzeniem zakresu obowiązków lub też uszczupleniem uprawnień, jakie wynikały dla strony z zaskarżonego aktu. Materialnoprawnego wymiaru tychże praw lub obowiązków nie można odnosić do samego udziału w danym postępowaniu. Z tego względu decyzja procesowa Sądu negująca uprawnienie Gminy [...] do udziału w postępowaniu, w którym Prezydent [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko, w oczywisty sposób nie może naruszać art. 134 § 2 p.p.s.a. Ponadto zauważyć trzeba, że gwarancja, że wszczęcie postępowania sądowego nie narazi danego podmiotu na pogorszenie jego sytuacji prawnej przysługuje wyłączenie stronie postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tak więc uchylenie decyzji Kolegium oraz umorzenie postępowania odwoławczego nie może być uznane za naruszenie zasady wynikającej z art. 134 § 2 p.p.s.a. Umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez Gminę [...] nie oznacza jednak zakończenia postępowania w sprawie rozstrzygniętej decyzją Prezydent Miasta [...] z [...].08.2019 r. Sprawa powraca bowiem do etapu, na którym pozostaje do rozpoznania przez Kolegium pismo złożone do organu I instancji w dniu [...].08.2019 r., w którym podpisani mieszkańcy ulic: [...],[...],[...],[...] i [...] w [...] wnoszą sprzeciw wobec planowanego przedsięwzięcia polegającego na instalacji do przetwarzania tworzyw sztucznych. W tym zakresie na organie odwoławczym ciążyć będzie obowiązek dokonania kwalifikacji tego pisma z punktu widzenia ewentualności złożenia odwołania. Prowadząc takie ustalenia, Kolegium powinno wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla ustaleń w zakresie dopuszczalności odwołania należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wobec faktu uchylenia zaskarżonej decyzji jak i jej przyczyny, Sąd uznał za niezasadne i przedwczesne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną na rzecz strony skarżącej kwotę składają się uiszczony wpis (200 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) ustalone zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym.