II SA/Wr 809/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – (spr.) asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] 2) nr [...] 3) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 4) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz H. S. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], na podstawie art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 24.10.1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 z późn. zm) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wybudowania budynku gospodarczego przy granicy działki w C. przy ulicy [...] nakazał A. i P. W. w celu doprowadzenia do zgodności z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego położonego w C. przy ulicy [...], na działce ewidencyjnej nr A, w terminie do dnia 30.04.2003 r. wykonanie robót budowlanych pod nadzorem osoby uprawnionej zgodnie z wnioskami i zaleceniami zawartymi w orzeczeniu technicznym opracowanym przez inż. J. Ż. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w czasie dokonanej w dniu 20 czerwca 2002 r. kontroli stwierdzono, że w pobliżu granicy działki wybudowany jest budynek gospodarczy murowany, bez okien. A. W. oświadczyła, iż przedmiotowy budynek został wybudowany przez jej matkę w latach siedemdziesiątych XX wieku, a wszystkie dokumenty z tym związane zaginęły po śmierci matki. Złożenie przez inwestorów w dniu 10 grudnia 2002 r. żądanych przez inspektora dokumentów, z których wynika, że budynek gospodarczy jest usytuowany na działce nr B oraz, iż należy wykonać określone w orzeczeniu technicznym prace, spowodowało wydanie decyzji o treści jak wyżej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył H. S. Wskazał w nim, iż nie zgadza się z przedmiotową decyzją, gdyż niezrozumiałym dla niego jest dlaczego organ dał wiarę twierdzeniom A. W., a nie jego i jego rodziny, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ nie wskazał, czym się kierował i jakie argumenty przemawiały za taką oceną. Nadto zarzucił, iż brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania faktów na których się oparł organ wydając decyzję oraz wskazania przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Podniósł także, iż nie został powiadomiony o przeprowadzonych oględzinach posesji w dniu 4 grudnia 2002 r., pomimo, że o przeprowadzeniu tej czynności przez organ winien być powiadomiony. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w latach 70-tych XX wieku wybudowano drewniany budynek gospodarczy, który następnie obudowano ścianami murowanymi, zmieniono pokrycie dachu i otynkowano. Na budowę obiektu i późniejsze roboty budowlane nie uzyskano wymaganego pozwolenia budowlanego. Lokalizacja budynku jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Kwestia daty budowy obiektu wyjaśniona została w orzeczeniu o stanie technicznym budynku gospodarczego i wniosków płynących z tego dokumentu nie może podważać twierdzenia odwołującego się. Uzasadniał także organ, iż nieprawidłowości w postępowaniu organu, a dotyczące nazewnictwa przeprowadzonych czynności nie może rzutować na ocenę samej czynności jako prawidłowej. Wskazywał nadto organ, iż uzupełniające postępowanie wyjaśniające doprowadziło do ustalenia, iż sporny budynek znajduje się na działce w stosunku do której obowiązujące przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidują możliwość lokalizacji takich budynków. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się H. S., kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, a także dowodził, iż sporny budynek nie został wybudowany w pobliżu granicy działki lecz poza granicą działki, a więc częściowo na jego działce, która jest przeznaczona pod użytki rolne. Ponowił skarżący zarzut o nie powiadomieniu go o przeprowadzonych oględzinach oraz zarzucił wady uzasadnieniu decyzji organu II instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga H. S. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiece [...] z dnia [...], Nr [...], który na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane nakazał A. i P. W. wykonanie robót budowlanych wynikających z przedłożonego orzeczenia o stanie technicznym. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Z lektury akt administracyjnych nie wynika wprost i jednoznacznie, iż samowolna budowa pomieszczenia gospodarczego została zrealizowana całkowicie przed dniem 1 stycznia 1995r. Art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) –Prawo budowlane stanowi, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy. Przepis ten rozstrzyga kwestię, przepisy jakiej ustawy – od momentu wejścia w życie nowego Prawa budowlanego należy stosować do spraw, które zostały wszczęte, a nie zakończone decyzją ostateczną przed ich wejściem w życie. Jednocześnie ust. 2 tegoż artykułu przewiduje, iż przepisu art. 48 ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem (01.01.1995 r.) zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza zatem, iż w przypadku nie zakończenia inwestycji przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r., jak też nie wszczęcia przed tym dniem postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją ostateczną należy kwalifikować takie sprawy i stosować do nich nie dotychczasowe przepisy lecz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Jednocześnie wskazać należy, iż pod pojęciem obiektu budowlanego, którego budowa nie została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. należy rozumieć obiekt całkowicie wykończony, jak też i sytuację polegającą na doprowadzeniu budowy do takiego stanu, w którym – przynajmniej w części- było możliwe przystąpienie do użytkowania danego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Przez zakończenie budowy w znaczeniu techniczno-budowlanym rozumie się natomiast spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. O zakończeniu budowy obiektu budowlanego można mówić jedynie wówczas, gdy odpowiada on, warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec legalnej budowy przy zawiadomieniu organu administracji architektoniczno-budowlanej o zakończeniu budowy. Obiekt budowlany winien być w takim stanie, aby mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i aby można przekazać go do normalnej eksploatacji (por wyrok NSA z 20.06.1996 r., S.A./Wr 2735/95; Prok. I Pr 1997, Nr 6, s. 49). Zasada ogólną Prawa budowlanego jest obowiązek uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywanie wszelkich robót budowlanych chyba, że przepisy art. 29 i 30 obowiązku uzyskania pozwolenia nie wymagają. Zasadniczą kwestią zatem dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy było ustalenie daty budowy spornego obiektu gospodarczego, zwłaszcza, że twierdzenia stron w tym zakresie były rozbieżne. Organ I instancji nie ustalił jednoznacznie w toku postępowania wyjaśniającego, a organ II instancji uznał te ustalenia za wystarczające, daty budowy budynku gospodarczego, nie ustalił także jakie konkretnie roboty budowlane zostały wykonane w 1998r., a jakie w 2001r., ani też czy wymagały one pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, poprzestając w tym zakresie jedynie na oświadczeniach jednej ze stron postępowania. Wbrew wyrażonemu stanowisku przez organ II instancji powyższe nie wynika z treści orzeczenia technicznego budynku gospodarczego. W sporządzonym bowiem opracowaniu technicznym inż. budownictwa lądowego J. Ż. nie ustalił daty budowy spornego obiektu dokonując własnych ustaleń w tym zakresie (w oparciu o chociażby analizę użytych materiałów i środków budowlanych), lecz oparł się w tym zakresie na oświadczeniu użytkowniczki obiektu A. W., przytaczając je w treści opinii. Te okoliczności zatem winny podlegać wyjaśnieniu i ustaleniu. Organ winien zatem zażądać od stron postępowania wskazania wszystkich dowodów na poparcie swoich twierdzeń w tym zakresie, a w razie barku takich dowodów, jako dowód w sprawie należało dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1Kpa). Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy; organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę (art. 86 zd. pierwsze Kpa). Ograniczenie zatem postępowania dowodowego tylko do przyjęcia oświadczenia jednej ze stron postępowania za wiarygodne nie wyczerpuje wymogu wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia sprawy. Organ administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 §1 KPA, w toku postępowania administracyjnego, zobowiązany jest pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ właśnie administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 KPA, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004 r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002 r. syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002 r., syg. V SA 115/01). Poczynienie takich ustaleń prowadzić będzie dopiero do rozważenia kwestii przepisy jakiej ustawy winny znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Godzi się także zauważyć, iż organ nie rozważył i nie ustalił także kwestii kręgu podmiotów, które winny uczestniczyć w niniejszym postępowaniu. Nabiera to szczególnego znaczenia jeśli się zważy, iż A. i P. W. oświadczyli, iż nie byli inwestorami, a P. W. wręcz złożył oświadczenie, iż sprawa jego nie dotyczy, gdyż nie posiada żadnego majątku. Organy w świetle powyższego winny ustalić kto jest właścicielem spornego obiektu, jego użytkownikiem, czy też zarządcą, a zatem określić krąg podmiotów, które winny uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnienia przez organ wymagała niewątpliwie również kwestia związana z zarzutem H. S. dotyczącym przekroczenia granic działki w związku z wybudowaniem spornego budynku gospodarczego. Jeśli w istocie doszłoby do przekroczenia granicy nieruchomości organ winien rozważyć także celowość prowadzenia postępowania administracyjnego przed skorzystaniem przez strony z postępowania o którym stanowi art. 151 kodeksu cywilnego. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Załatwienie zatem sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na niepełnym stanie faktycznym, a z taka sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym sporze, jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i narusza art. 7 KPA oraz inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normujące sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (m.in. art. 77 § 1, 80 KPA). Stwierdzone uchybienia w zakresie ustaleń stanu faktycznego uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w powiecie [...] z dnia [...]. Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.