II SA/Wr 81/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 13 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w . na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ulic: W. (cmentarz) i J. ([...]) w K. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zarządzić zwrot całego uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych). Rada Miasta K. uchwałą z dnia [...] r. nr [...] postanowiła o rozpatrzeniu uwag wniesionych przez A. sp. z o.o. w K. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ulic: W. (cmentarz) i J. ([...]) w K.. A. sp. z o.o. w K. po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa wskazaną uchwałą, wniosło na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zarzucono, że ww. uchwała narusza przepisy prawa materialnego i wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę, z przytoczonego przepisu wynika, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Nie jest wątpliwe, że kognicji sądów administracyjnych podlegają uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podejmowane przez rady gmin na podstawie m.in. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Uchwała taka jest bowiem aktem prawa miejscowego i mieści się w kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Natomiast przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta K. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu tak skonstruowana uchwała nie podlega jednak kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zauważyć bowiem trzeba, że uwagi do projektu planu miejscowego wniesione przez osoby fizyczne i prawne rozpatruje wójt (burmistrz, prezydent miasta), o czym stanowi art. 17 pkt 12 u.p.z.p. Następnie w zgodzie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy (rada miejska), po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Dlatego powiedzieć należy, że uchwała w sprawie rozpatrzenia wniesionych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi element procedury planistycznej, choć można spotkać także pogląd, że akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. W ten sposób akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mógł stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2587/10, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej akt rozstrzygający uwagi wniesione do projektu planu miejscowego nie jest sam w sobie aktem prawa miejscowego, a więc nie należy do aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie jest także aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wynika to z faktu, że zaskarżona uchwała stanowi jedynie element procedury planistycznej, jednak nie rozstrzyga bezpośrednio i władczo o sytuacji prawnej żadnego z jej adresatów. Ma ona walor komunikujący stanowisko rady miejskiej, jednak na mocy zaskarżonej uchwały nikt nie nabywa ani nie traci żadnego uprawnienia, ani też na nikogo nie nakłada się żadnych obowiązków. Dlatego Sąd uznał, że rozpatrzenie wniesionych uwag do planu miejscowego ma w zasadzie charakter oświadczenia organu gminy, który informuje autora (autorów) wniesionych uwag, w jaki sposób uwagi te rozpatrzył. Taki charakter zaskarżonej uchwały powoduje, że nie mieści się ona w kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Z tych samych względów zaskarżonej uchwały nie można uznać za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), albowiem zaskarżona uchwała w żaden sposób nie kreuje i nie zmienia uprawnień lub obowiązków skarżącego podmiotu, ani żadnej innej osoby. Godzi się podkreślić, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem to dopiero uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego wejście w życie można uznać za mogące naruszyć interes prawny lub uprawnienie danego podmiotu. Natomiast czynność rozpatrzenia przez radę gminy (miejską) uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, także gdy nadano tej czynności formę uchwały, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ponieważ nie stanowi żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Innymi słowy, zdaniem Sądu, podmiot niezadowolony ze sposobu rozpatrzenia jego uwag od projektu planu miejscowego może poszukiwać ochrony prawnej dopiero na etapie wniesienia we właściwym trybie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do projektu której wnoszone były przez niego uwagi. W tym stanie rzeczy należało uznać skargę wniesioną w niniejszej sprawie za niedopuszczalną i jako taką na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucić. Z tych powodów orzeczono jak w pkt I sentencji postanowienia. Wobec tego zastosowanie znajdzie także art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., na podstawie którego zwrot całego uiszczonego wpisu sądowego następuje z urzędu po uprawomocnieniu się niniejszego postanowienia. W tym stanie rzeczy postanowiono jak w sentencji.