II SA/Wr 81/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale sprawy ze skargi Stanisława Sz. i Haliny Z.-Sz. na decyzję Wojewody W. z dnia 9 grudnia 1998 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego - uchyla zaskarżony decyzję; (...). Decyzją z dnia 20 lutego 1998 r. (...) wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 Kpa Kierownik Urzędu Rejonowego w M. nakazał Reginie i Stanisławowi S. zamieszkałemu w M. przy ul. T. 11 rozebrać do dnia 31 sierpnia 1998 r. samowolnie dobudowaną część zakładu przetwórstwa mięsnego, a teren objęty rozbiórką uporządkować. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku dokonanej w dniu 16 września 1997 r. przez pracowników organu nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych położonych w M. przy ul. T. nr 11 będących własnością Reginy i Stanisława S. stwierdzono, że właściciele nieruchomości - bez pozwolenia na budowę - rozpoczęli rozbudowę zakładu przetwórstwa mięsa. Do dnia kontroli wykonano ławy fundamentowe, mury nadzienia do wysokości ok. 2,70 m, ścianki działowe oraz częściowo ułożono strop parteru. Oględzin dokonano w obecności właścicieli nieruchomości, którzy na miejscu wyjaśnili, że rozbudowę rozpoczęli na podstawie projektu budowlanego i projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji. Wobec powyższego, rozpatrując po raz pierwszy niniejszą sprawę, Kierownik Urzędu Rejonowego w M. decyzją z dnia 17 września 1997 r. nakazał rozbiórkę będącej w budowie dobudowywanej części zakładu. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda W. decyzją, z dnia 31 grudnia 1997 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę- organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji wskazała że po ponownie rozpatrując sprawę zważył co następuje. W dniu kontroli budowy stwierdzono, że roboty budowlane przy rozbudowie zakładu przetwórstwa mięsa prowadzone były bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Stopień zaawansowania. budowy uzasadniał ingerencję organu nadzoru budowlanego, a wykonane już roboty budowlane bezspornie obejmowały rozbudowę obiektu i nie można było ich określić jako wstępne. Wstępne prace na budowie mogły obejmować wcześniejszą rozbiórkę budynku gospodarczego, którą wykonano także z pogwałceniem prawa budowlanego - brak zgłoszenia o rozbiórce. Wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym, tylko ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, nie zaś złożenie wniosku w tej sprawie i wykonanie dokumentacji budowlanej. Dodała że wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji jest zaskarżona przez jedną. ze stron postępowania do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższe, zdaniem organu I instancji, prowadzi do wniosku, że sprawę rozpoczętej rozbudowy bez pozwolenia na budowę należy rozstrzyga w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ ten wskazał dalej, że w dniu 13 stycznia 1998 r. Halina Z.-Sz. i Stanisław Sz., właściciele sąsiedniej nieruchomości, złożyli wniosek w sprawie uznania ich za stronę w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę zarzuty zawarte w piśmie oraz mając na względzie ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich /art. 5 Prawa budowlanego/ uwzględniono ich żądanie. Osoby te wskazują jednoznacznie na fakt samowoli budowlanej inwestorów. Powołując się na treść art. 48 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym rozbiórce podlega każdy budynek lub jego część będąca w budowie lub wybudowana bez wymaganego pozwolenia, organ I instancji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Regina S. Wyjaśniła, że dobudowę obiektu rozpoczęła w sierpniu 1997 r. po uzyskaniu projektu oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wcześniej prowadzi Prace przygotowawcze do budowy polegające na rozbiórce budynku gospodarczego, co w protokole kontroli nie zostało dokładnie napisane. Przygotowania do budowy budynku o charakterze magazynowo-socjalnym rozpoczęła w wyniku zaleceń Weterynaryjnej Inspekcji Sanitarnej dotyczących poprawy warunków sanitarnych. Pomieszczenia te nie są uciążliwe dla otoczenia i zgodnie z przepisami nie powinny podlegać ocenie oddziaływania. na środowisko. Gdy jednak zwróciła się o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nałożono na nią obowiązek wykonania, takiej oceny. Taka procedura przedłuża w czasie wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ musiała czekać kilka miesięcy na wszystkie opinie. Mając projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, opinie z Wydziału. Ochrony Środowiska i TSSE w M. oraz wiedząc, że dobudowa jest zgodna z planem zagospodarowania, zleciła opracowanie dokumentacji. W międzyczasie wykorzystując Pogodę i mając w perspektywie groźbę unieruchomienia zakładu, rozpoczęła budowę. Uzgodnienie budowy pomieszczeń o pow. ok. 60 m2 trwało od lutego 1997 r., a decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu otrzymała dopiero w dniu 15 września 1997 r. W dniu 16 września 1997 r. złożyła do organu I instancji projekt budowlany, do którego dołączyła wszystkie wymagane dokumenty, a w dniu następnym została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, którą następnie organ odwoławczy uchylił i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponowne rozpatrzenie sprawy sprowadziło się tylko do wzięcia pod uwagę argumentów właścicieli sąsiedniej nieruchomości - łąki, którzy sprzeciwiają się rozbudowie zakładu. Powołując się na powyższe domagała się pozytywnego rozpatrzenia sprawy i wzięcia pod uwagę faktu, że nie rozpoczęła dobudowy bez jakichkolwiek pozwoleń. Rozpatrując powyższe odwołanie decyzją z dnia 9 grudnia 1998 r. (...), wydaną na podstawie art. 138 par. 2 Kpa Wojewoda W. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W motywach decyzji organ drugiej instancji wskazał, że jak wynika z załączonych dokumentów przedmiotowa dobudowa stanowi rozbudowę zakładu o pomieszczenia magazynowo-socjalne, których brak stwierdził Inspektor Weterynaryjnej Inspekcji Sanitarnej. Rozbudowa ta ma na celu poprawę warunków pracy w zakładzie. Zlokalizowanie jej jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta M. uchwalonego przez Radę Miejską M. uchwałą (...) z dnia 1 lipca 1992 r. oraz zostało pozytywnie zaopiniowane przez Rejonowego Terenowego Inspektora Sanitarnego postanowieniem z dnia 8 sierpnia 1997 r. Z powyższego zdaniem organu odwoławczego wynika, że spełnia ona wymogi zarówno przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jak i ochrony środowiska. Jej usytuowanie zgodne jest również z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. - Dz.U. nr 10 poz. 46/ i nie narusza praw osób trzecich, tym bardziej, że sąsiedztwo bezpośrednie wzdłuż dobudowanych pomieszczeń stanowią łąki IV klasy oznaczone w wymienionym wyżej planie jako grunty rolne. Organ ten podał, że niespornym również jest fakt, iż przedmiotowa rozbudowa podjęta została bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę i, jak wynika z załączonej dokumentacji fotograficznej i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wykonano już ławy fundamentowe, mury nadziemia do wysokości około 2,70 m, ścianki działowe oraz częściowo ułożono strop parteru. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w decyzji organu pierwszej instancji ograniczono się do nakazania rozbiórki na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że w ponownym postępowaniu nie była przedmiotem rozważań organu I instancji sprawa, czy realizowana rozbudowa wstała połączona z istniejącym obiektem w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie nakazania doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy wskazał, że taki obowiązek może być określony tylko na podstawie art. 51, gdyż Przepis art. 48 prawa budowlanego nie stwarza takiej możliwości. Powyższe, zdaniem organu II instancji, prowadzi do wniosku, że na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane nie można. orzekać o nakazaniu rozbiórki części obiektu stanowiącego dobudowę do budynku zrealizowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę i połączoną z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie nakazania doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Wobec powyższego, w wyniku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, w razie potwierdzenia powyższych zastrzeżeń, tj. obowiązku jednoczesnego orzeczenia, w drodze słusznego i sprawiedliwego rozwiązania w granicach prawa, należałoby, w ocenie tego organu, rozstrzygnąć sprawę wykonanej bez pozwolenia dobudowy w trybie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, a nie art. 48. Skargę na powyższą, decyzję złożyli Stanisław Sz. i Halina Z.-Sz. domagając się jej uchylenia. Zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podnieśli, że organ odwoławczy nieprawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy w sprawie samowoli budowlanej inwestorów. W ich ocenie materiał ten jednoznacznie wskazuje na samowolę budowlaną. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, sprawujący zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 28 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 29 zawiera wykaz obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz wymagających zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego. Natomiast art. 30 - wykaz obiektów i robót budowlanych wymagających zgłoszenia spośród wymienionych w art. 29. Katalogi te mają charakter wyczerpujący, co oznacza, że tylko obiekty i roboty budowlane wyliczone w tych przepisach są wyłączone spod działania ogólnej zasady zawartej w art. 28. Zaniechanie uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do innych obiektów lub robót budowlanych jest naruszeniem prawa i musi być traktowane jako samowola budowlana. W przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji o rozbiórce takiego obiektu. Obowiązek ten wynika wprost z art. 48 prawa budowlanego, zgodnie z treścią którego "właściwy organ nakazuje w drodze decyzji przymusową rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Nakaz takiej rozbiórki następuje w drodze decyzji skierowanej do właściciela, inwestora lub zarządcy obiektu budowlanego, który obowiązany jest na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 48 prawa budowlanego /art. 52 omawianej ustawy/. Wbrew odmiennemu w tym względzie poglądowi organu II instancji, bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, czy realizowana rozbudowa została połączona z istniejącym obiektem w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie nakazania doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu poprzedniego. Istotną w sprawie okolicznością jest, że podjęta przez inwestora rozbudowa wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę albowiem wyczerpuje pojęcie robót budowlanych o jakich mowa w art. 28 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją rozpoczęcia robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest zastosowanie sankcji z art. 48 omawianej ustawy. Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane wyłącza możliwość stosowania art. 50 oraz art. 51 tejże ustawy także w sytuacji, gdy budowa nie została zakończona. Przyjęcie odmiennego poglądu w tym względzie, jak to uczynił organ II instancji, prowadziłoby do obejścia przepisu art. 48 ustawy i legalizacji robót budowlanych rozpoczętych bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści art. 50 ust. 1 ustawy wprost wynika, że ma on zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48. Zasadę tę należy odnieść również do możliwości stosowania w takiej sytuacji powiązanego z przepisem art. 50 ustawy przepisu art. 51 owej ustawy. W wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. P 2/98 /OTK 1999 nr 1 poz. 2/ Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przy podejmowaniu rozstrzygnięć na podstawie art. 48 prawa budowlanego tzw. "luz decyzyjny" został praktycznie wyeliminowany, zaś treść decyzji organu administracji - w razie spełnienia ustawowych przesłanek - jest w pełni zdeterminowana merytorycznie. W uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 20 października 1997 r. OPS 3/97 /ONSA 1998 Nr 1 poz. 3/ Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie ma zastosowania do obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 48 tej ustawy, także wówczas, gdy budowa nie została zakończona". W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny rozważał wzajemne relacje pomiędzy zakresem unormowań zawartych w art. 48 i art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższe daje podstawy do przyjęcia, że przepis art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane nie mogą służyć łagodzeniu skutków zastosowania restrykcyjnego art. 48 tejże ustawy. Odmienny w tym względzie pogląd organu II instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako naruszający przepis art. 48 ustawy Prawo budowlany, nie mógł się ostać i skutkował konieczność uchylenia decyzji wydanej przez ten organ a będącej przedmiotem skargi. W tej sytuacji skarga podlegała uwzględnieniu, a zaskarżona decyzja uchyleniu, co orzeczono na podstawie art. 22 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. O kosztach postępowania przed Sądem orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.