II SA/Wr 810/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu E. W. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie likwidacji szkodliwej dla gruntów sąsiednich zmiany stosunków wodnych oddala skargę w całości. Zaskarżoną sprzeciwem (nieprawidłowo nazwanym skargą, wskazaną w błędnym pouczeniu) decyzją (z dnia [...] października 2017 r., znak: [...]) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., działając na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 z późn. zm.) uchylił w całości zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]) w sprawie "dotyczącej likwidacji szkodliwej dla gruntów sąsiednich zmiany stosunków wodnych na gruncie znajdującym się na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający zwrócił uwagę na skomplikowany charakter sprawy i prowadzenie postępowania zarówno przez Wójta Gminy [...] w trybie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, jak i przez Starostę [...] w trybie art. 64a ust. 5 tej regulacji. Wskazał też, że czynności procesowe organów zostały zainicjowane pismem skierowanym w dniu [...] września 2014 r. przez E. W. do Wójta Gminy [...], zawierającym wniosek o uregulowanie stosunków wodnych na gruntach zaburzonych poprzez brak możliwości odprowadzenia wód opadowych, a zimą roztopowych (...) przez brak drożności rowu i wybudowanie zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...] (który jest wykonany na instalacji doprowadzającej wodę do jej budynku), przywrócenie poprzedniej funkcji wymienionego urządzenia wodnego, które stanowi ciągłość liniową przebiegającą na dłuższym odcinku niż tylko na działce nr [...] i skoordynowanie utrzymania jego drożności na całej długości. Wnioskodawczyni podała też w treści wniosku, że brak swobodnego przepływu wody powoduje jej zaleganie w rowie, co z kolei wpływa na podmakanie i zawilgocenie fundamentów jej budynku mieszkalnego wraz z budynkami gospodarczymi. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wyjaśnił m.in., że w sprawie sporządzona została w dniu [...] lipca 2015 r. ekspertyza "... w zakresie zakłóconych stosunków wodnych na działkach [...] i [...] – obręb [...], gmina [...]", ponadto przedstawił w porządku chronologicznym wszystkie podjęte dotychczas w sprawie przez organy właściwe instancyjnie czynności orzecznicze. Wskazał również, że decyzją zaskarżoną przedmiotowym odwołaniem wniesionym przez R. W. Starosta [...] nałożył – na podstawie art. 64a ust. 5 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo wodne – na R. W. obowiązek przywrócenia stanu pierwotnego poprzez "... odkrycie znajdującego się na działce nr [...], obręb [...], zasypanego rowu na długości około 13 metrów wraz z jego wyprofilowaniem oraz przywróceniem funkcji studzienki na działce nr [...], obręb [...]...", powołując się w uzasadnieniu na poszczególne zapisy zawarte w ekspertyzie sporządzonej w dniu [...] lipca 2015 roku. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy – motywując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie – wyjaśnił istotę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponadto przedstawił regulacje dotyczące urządzeń wodnych, podkreślając, że katalog zawarty w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy - Prawo wodne nie ma charakteru zamkniętego. Następnie organ orzekający wskazał, że nie ma wątpliwości co do czasu i sprawcy dokonania likwidacji urządzenia wodnego. Fakt zasypania potwierdził sam odwołujący, tj. R. W., w protokole oględzin przeprowadzonych przez pracowników Gminy [...] w dniu [...] listopada 2014 r. Z kolei w piśmie do Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2010 r., R. W. wraz ze S. P. wnieśli o "... wyrażenie zgody na zasypanie rowu zaznaczonego na załączonej do podania mapce - konkretnie jego części, która przebiega przez teren działki nr [...]...". Zatem nie ma również wątpliwości, iż zasypany odcinek urządzenia wodnego istniał do 2010 r., co jest równoważne z tym, że likwidacja nastąpiła w momencie obowiązywania obecnych przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i taki zamiar znany był lokalnej jednostce samorządowej. W ocenie organu odwoławczego istotniejszą kwestią, która nie została należycie zbadana przez Starostę [...], jest charakter urządzenia wodnego. Jak wynika z dołączonych przez R. W. do pisma z [...] marca 2015 r., opracowań kartograficznych PKP Oddziału Geodezyjnego we W. z 1977 r., na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...], gm. [...] (zatem przed podziałem ww. działki) widniał wzdłuż granicy z drogą żwirową liniowy obiekt z wyraźnie zaznaczonymi skarpami oraz brakiem ujścia, który swoją lokalizacją oraz kształtem (w porównaniu do zebranego materiału fotograficznego) przypomina istniejące urządzenie wodne na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb [...], gm. [...]. Zatem odwołujący słusznie podnosił, iż nie mamy do czynienia z rowem. Z całą pewnością przedmiotowe urządzenie wodne nie miało i nie ma charakteru melioracyjnego. Świadczy o tym brak informacji o takim obiekcie w ewidencji i na przedstawionych opracowaniach kartograficznych DZMiUW we W. Oddział w L., jak również wskazany w wypisie z ewidencji gruntów i budynków klasoużytek działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb [...], gm. [...] kategorii "B" - "tereny mieszkaniowe". Ten sam klasoużytek wskazany jest również na omawianej mapie z 1977 r. przed podziałem działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], gm. [...]. Ponadto z samej definicji melioracji wodnych wskazanej w art. 70 Prawa wodnego wynika wprost, iż urządzenia melioracyjne służą poprawie produktywności rolnej na terenach rolniczych. W rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z takim obszarem, który historycznie dotyczył zabudowań związanych infrastrukturalnie ze stacją kolejową w miejscowości Siekierzyce. Zdaniem organu orzekającego w tych okolicznościach należałoby przyjąć, iż obiekt znajdujący się na terenie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb [...], gm. [...] jest urządzeniem wodnym nie wymienionym wprost w otwartym katalogu urządzeń wodnych w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego. Kształtuje ono zasoby wodne i służy korzystaniu z nich, bowiem odprowadzane są do niego ścieki, tj. wody opadowe i roztopowe, o czym świadczą wyloty ścieków zwrócone w stronę tego obiektu (na podstawie dokumentacji fotograficznej). W związku z powyższym przy nakładaniu obowiązku odtworzenia odcinka takiego obiektu kluczowe staje się wskazanie precyzyjnych parametrów takiego obiektu, szerokość w dnie, nachylenie skarp, głębokość, rzędne dna i skarp w oparciu o dane dotyczące istniejącego odcinka. W niniejszym przypadku, istotną rolę w doborze ww. parametrów odgrywa również lokalizacja liniowego umocnienia z narzutu kamiennego - jego szerokości, długości oraz rzędnej górnej powierzchni. W uznaniu organu odwoławczego lakoniczne stwierdzenie organu pierwszej instancji "... odkrycie znajdującego się na działce nr [...] obręb [...], zasypanego rowu na długości około 13 metrów wraz z jego wyprofilowaniem oraz przywróceniem funkcji studzienki na działce nr [...] obręb [...]..." jest niewystarczające i nieprecyzyjne do właściwego odtworzenia odcinka tego urządzenia wodnego. W art. 64a ust. 5 Prawa wodnego wskazano, iż obowiązkiem organu nakładającego obowiązek likwidacji urządzenia jest ustalenie warunków odtworzenia. Zatem nie wystarczy jedynie wskazać, iż obiekt ma być wyprofilowany, lecz należy uściślić względem czego (jakiego innego obiektu, terenu itp.), w jaki sposób i w jakim zakresie (ww. parametry) należy wyprofilować ten odcinek. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że tak fundamentalne dane nie znalazły się w sporządzonej ekspertyzie, która dotyczyła de facto określenia funkcji tego obiektu - zarówno jego istniejącej, jak i zlikwidowanej części. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że ma także zastrzeżenia co do przeprowadzonych ustaleń dotyczących kwestii spadku i odpływu ścieków w tym obiekcie. Jeśli nie ma on z całą pewnością charakteru rowu, nie jest on melioracyjny, jest bezodpływowy, ziemny i z jednej strony umocniony murem kamiennym, to w ocenie organu teoria, iż ten obiekt jest w rzeczywistości liniowym dołem chłonnym ma uzasadnienie. W takim przypadku spadek dna takiego obiektu nie ma znaczenia, bowiem zadaniem dołu chłonnego jest zapewnienie infiltracji wód i/lub ścieków całą swoją powierzchnią - dnem oraz skarpami. Zatem wykonany mur może stanowić barierę przed infiltracją w kierunku zabudowań, co również należałoby zweryfikować. W zakończeniu uzasadnienia Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wyjaśnił przesłanki podjęcia w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, określonej w przepisie art. 138 § 2 kpa i wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie zebrano pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji decyzję wydano na podstawie nieudowodnionych okoliczności faktycznych, czym naruszono art. 7 i art. 80 kpa oraz art. 64a ust. 5 ustawy – Prawo wodne – wcześniej powoływanej. W uzupełnieniu tej argumentacji organ podał, że braki w zakresie postępowania wyjaśniającego nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, zatem w okolicznościach tej sprawy należało wyeliminować tryb uzupełniania materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym w art. 136 kpa. Prawidłowość opisanej powyżej decyzji zakwestionowała E. W., wnosząc sprzeciw (oznaczony jako skarga) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W sprzeciwie – zaskarżając decyzję odwoławczą w całości – zarzuciła "brak analiz dokumentacji sprawy przez organ II instancji, który miał istotny wpływ na poczynione końcowe ustalenia, mające na celu sprecyzowanie stanu faktycznego". W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiona została szczegółowa argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutu przytoczonego powyżej. Sprzeciw zawiera załączniki w postaci pism, dokumentów graficznych i dokumentacji fotograficznej. W odpowiedzi na sprzeciw (oznaczonej jako odpowiedź na skargę) doręczony Sądowi w dniu [...] grudnia 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wniósł o jego oddalenie, a w uzasadnieniu wniosku odniósł się w obszerny sposób do zarzutów sformułowanych przez E. W. Ponadto zamieścił komentarz do dokumentów graficznych stanowiących załączniki nr 4 i 5 do sprzeciwu tj. kserokopii mapy zasadniczej oraz kserokopii mapy z zaznaczonym położeniem studzienki na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Instytucję sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej wprowadzono ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 939). Jednocześnie ustawodawca regulując kwestie będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny zasadności sprzeciwu – powołaną powyżej ustawą zmieniającą wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości dokonywania przez Sąd oceny kwestii prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co jest przedmiotem postanowień ustawowych zawartych w art. 138 § 2a kpa mimo, że uchybia to zasadom prawidłowej legislacji. Dodatkowo przyjęto w art. 151a § 3 powoływanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regułę stanowiącą, że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, wyrok nie jest zaskarżalny. W warunkach prawnych ukształtowanych powoływaną ustawą zmieniającą z dnia 7 kwietnia 2017 r. należy uznać, że zarówno względy wykładni językowo-logicznej, jak i celowościowej i systemowej przemawiają za uznaniem, że w przypadku wniesienia sprzeciwu, przedmiotem kontroli jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji) w danych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, uwzględnianych przy orzekaniu przez organ administracji właściwy instancyjnie. Przedmiotem kontroli w takim postępowaniu nie może być natomiast kwestia właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, w odniesieniu do których organ uznał, że zaistniały warunki określone w art. 138 § 2 kpa i sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpatrzenia. W takim przypadku organy orzekające w sprawie w przyszłości i sąd badający legalność takiego orzeczenia będą związane wyrokiem dotyczącym sprzeciwu tylko w zakresie zaistnienia uwarunkowań dla podjęcia decyzji kasatoryjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu nie kreuje żadnych skutków w sferze praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Należy dodatkowo wyjaśnić, że poza oceną Sądu pozostaje kwestia, czy wprowadzone powoływaną ustawą zmieniającą rozwiązania procesowe przyczynią się do przyspieszenia procedowania w indywidualnej sprawie. Niezależnie od tego należy podkreślić, że w aktualnych warunkach prawnych nie jest dopuszczalne – na etapie wniesienia sprzeciwu – dokonywanie oceny uwarunkowań materialnoprawnych danej sprawy. W ocenie Sądu stanowisko przyjęte w sprawie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. zasługuje na akceptację. Istotne przy tym jest, że następstwem wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa jest powrót sprawy do etapu postępowania pierwszoinstancyjnego, w toku którego ponownie zostaje ustalony stan faktyczny i prawny sprawy. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i do tych powinności organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie się zastosował. Wymaga też podkreślenia, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa akcentują nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 kpa. Postępowanie odwoławcze jest wprawdzie zarówno postępowaniem merytorycznym, jak i weryfikującym rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, a materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale wyłącznie w zakresie przyjętym w przepisie art. 136 kpa i bez jednoczesnego naruszenia zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy nie może natomiast zastępować organu pierwszej instancji w zakresie obowiązku prawidłowego wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i gromadzenia oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, bowiem skutkowałoby to naruszeniem prawa strony do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy – przy zachowaniu jej tożsamości – przez dwa różne, właściwe instancyjnie organy administracji publicznej i uzyskanie rozstrzygnięć podjętych w sprawie przez te dwa organy. Możliwość skorzystania ze szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznanej organowi odwoławczemu w przepisie art. 138 § 2 kpa – jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu – jest ograniczona do przypadków wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania i konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niedozwolonym przez ustawodawcę w warunkach art. 136 kpa, czyli naruszającymi zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy z zachowaniem wszystkich elementów kreujących konkretną, indywidualną sprawę administracyjną (np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Opolu z dnia 4 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 514/17, Lex nr 2430768; w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, Lex nr 2414276; w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2493/17, Lex nr 2422879). Zdaniem Sądu materiał sprawy i jego analiza – wbrew zarzutom sprzeciwu – uprawniają do uznania, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy stwierdził zaistnienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa, nie przekraczając przy tym granic kompetencji kasacyjnej przyznanej we wskazanym przepisie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał przepisy procesowe, które zostały naruszone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (art. 7, art. 80 kpa) i których naruszenie pozostaje w koniecznym związku z niewyjaśnieniem istotnych okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na orzeczenie, podjęte w tej sprawie. Ponadto organ ten w sposób wymagany przepisami procesowymi (art. 11, art. 107 § 3 kpa) wyjaśnił, że naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania wyjaśniającego spowodowało, iż istota sprawy w zasadniczym zakresie nie została wyjaśniona, a podjęcie tych czynności przez organ odwoławczy przekraczałoby granice art. 136 kpa i naruszało zasadę dwuinstancyjności. Istotne jest również, że decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 kpa nie przesądza o treści przyszłego rozstrzygnięcia. W uznaniu Sądu prawidłowo sformułowane zostały również wytyczne dla organu pierwszej instancji, co do uzupełnienia materiału i postępowania dowodowego. Korzystając ze szczególnej kompetencji kasacyjnej Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wskazał na konieczność ustalenia w sposób prawidłowy charakteru urządzenia wodnego, z jakim mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, wyjaśniając w sposób szczegółowy i konkretny podstawy zakwestionowania zastosowanej do tego urządzenia kwalifikacji rowu. W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał też za konieczne precyzyjne ustalenie parametrów tego urządzenia (obiektu), szczególnie w przypadku orzekania o obowiązku odtworzenia jego odcinka. W uzasadnieniu w sposób wyczerpujący określił te cechy techniczne obiektu, które powinny być w sposób precyzyjny określone (szerokość w dnie, nachylenie skarp, głębokość, rzędne dna i skarp przy uwzględnieniu danych dotyczących istniejącego odcinka). Organ odwoławczy wyjaśnił też powody nieskorzystania z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona sprzeciwem decyzja nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.