II SA/Wr 811/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2005 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu garażowego 1) stwierdza nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], 2) uchyla zaskarżoną decyzję, 3) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 4) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz D. Z. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nakazał D. Z. rozbiórkę obiektu garażowego usytuowanego na działce nr A przy ulicy [...] w K. W uzasadnieniu decyzji inspektor podniósł, iż podczas przeprowadzonej w dniu 28.XI.2002 r. kontroli ustalono, iż na działce nr A zlokalizowanej przy ulicy [...] w K. znajduje się blaszany garaż posadowiony na betonowej wylewce, który wybudowany został, bez stosownego pozwolenia budowlanego, przez D. Z. w 1996 r. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] teren na który zlokalizowano przedmiotowy garaż nie jest przeznaczony pod zabudowę, lecz stanowi teren projektowanych dolesień i lasu i stąd też należało orzec jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. Z. Wskazał w nim, iż nie zgadza się z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż garaż wybudowany został za wiedzą i zgodą właścicielki działki, którą jest osoba fizyczna. Nadto zauważył, że w przeprowadzonym, postępowaniu dostrzegł naruszenia procedury, bowiem nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, lecz jedynie został wezwany celem złożenia wyjaśnień. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania uniemożliwił mu ustalenie czasokresu prowadzenia przedmiotowej sprawy jak też uniemożliwił mu skorzystanie z przysługujących praw, a to wglądu w akta sprawy, sporządzania odpisów, składania wniosków dowodowych. Wskazując na powyższe D. Z. wnosił o uchylenie decyzji PINB z dnia [...] w powiecie [...]. Decyzją z dnia [...], Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 48 Prawa budowlanego umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie wybudowania budynku gospodarczego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że sprawcą samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu garażowego w 1996 r., bez wymaganego pozwolenia budowlanego jest D. Z. Zdaniem jednak organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] dokonał błędnej oceny prawnej zaistniałej sytuacji, gdyż w sprawie ma zastosowanie art. 49 Prawa budowlanego, który zakazuje orzekania rozbiórki obiektu jeśli od dnia zakończenia budowy obiektu upłynęło 5 at, a zatem w przedmiotowej sprawie, wobec zaistnienia tej okoliczności, właściciel winien wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Organ stwierdził także, iż nie podziela argumentów podniesionych w odwołaniu o naruszeniu przepisów proceduralnych, gdyż odwołujący uczestniczył w prowadzonym postępowaniu. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się D. Z. We wniesionej skardze ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu, a dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Skarżący przyznał, iż obiekt garażowy wybudował bez wymaganego pozwolenia budowlanego, a także zgodził się z poczynionymi przez organy ustaleniami dotyczącymi nie przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów na których posadowiony został obiekt garażowy pod zabudowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nie złożył odpowiedzi na skargę. Nadesłał natomiast do Sądu decyzję z dnia [...], Nr [...], w której [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uwzględnił w całości wniesioną skargę na decyzję ostateczną z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w sprawie wybudowania budynku garażowego usytuowanego na działce nr A przy ulicy [...] w K. i uchylił w całości w/w decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, iż zasadnicze powody dla których wydał zaskarżoną decyzję zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Po zapoznaniu się z argumentami podniesionymi przez skarżącego uznał, iż należy ponownie zbadać odwołanie D. Z. i stąd też uwzględniono skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga D. Z. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270).). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151KPA). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], i umorzył postępowanie przed organem I instancji w sprawie wybudowania budynku garażowego położonego na działce nr A w K. przy ulicy [...]. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Wymogom prawa nie odpowiada także decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...], w której działając na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym organ uwzględnił w całości wniesioną skargę na decyzję ostateczną z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w sprawie wybudowania budynku garażowego usytuowanego na działce nr A przy ulicy [...] w K. i uchylił w całości w/w decyzję. Art. 38 ust. 2 ustawy o NSA stanowił odstępstwo od sformułowanej w art. 110 Kpa zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją. Kontrola przeprowadzana przez sądy administracyjne, na co wskazywano powyższej, jest dokonywana wyłącznie pod względem zgodności z prawem i organ administracji publicznej, który w ramach tego postępowania i niejako w zastępstwie sądu uwzględnia skargę, nie może dokonywać oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryteria niż sąd administracyjny. Dokonując kontroli decyzji administracyjnej w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, czy obecnie art. 54 § 3 Ustawy – prawo o postępowaniu..., organ administracji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że zakres możliwości skorzystania przez organ administracji publicznej z uprawnień przewidzianych w art. 38 ust. 2 ustawy z 1995 r. o NSA nie zależy od tego jakie zarzuty sformułuje w skardze skarżący. Art. 38 ust. 2 powołanej ustawy nie określa prawnych form uwzględnienia skargi, ale należy przyjąć, że uwzględnienie skargi w całości następuje wskutek: - uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenie o istocie sprawy - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania I instancji. Nie jest natomiast możliwe wydanie na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania (por wyrok NSA w Warszawie z 11.07.2000 r., V S.A. 2361/99; System Informacji Prawnej – LEX nr 79238). Podobnie wyrok NSA z dnia 10.04.1997 r., I S.A. Po VI 909/96). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. podejmując w dniu [...] decyzję, Nr [...], w której działając na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, którą uwzględnił w całości wniesioną skargę na decyzję ostateczną z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w sprawie wybudowania budynku garażowego usytuowanego na działce nr A przy ulicy [...] w K. i uchylił w całości w/w decyzję naruszył powołany wyżej art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, gdyż nie uwzględnił w całości żądania odwołującego i nie orzekł w tej decyzji o istocie sprawy. Decyzja administracyjna wydana w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA może zadośćuczynić skardze, nie może jednak przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjno-prawną. W toku postępowania przed sądem administracyjnym nie może bowiem, wskutek decyzji kasacyjnej organu, zostać uruchomiony nowy tok instancji administracyjnych w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją i stąd też w oparciu o art. 145 § 1pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) należało stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...], Nr [...]. Faktem bezspornym, czego nie kwestionuje skarżący w wywodach skargi, jest, iż obiekt garażowy usytuowanego na działce nr A w K. przy ulicy [...] został wybudowany w 1996 r. bez wymaganego pozwolenia budowlanego. W tej części ustalenia obu organów nie budzą zastrzeżeń. Poza sporem jest także i to, że teren na którym powstał przedmiotowy obiekt garażowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] nie jest przeznaczony pod zabudowę, lecz stanowi teren projektowanych dolesień i lasu. Zasada ogólną Prawa budowlanego jest obowiązek uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywanie wszelkich robót budowlanych chyba, że przepisy art. 29 i 30 obowiązku uzyskania pozwolenia nie wymagają. Budowa obiektu garażowego na betonowej podmurówce nie należy do kręgu robót, które nie wymagają uzyskania stosownego pozwolenia budowlanego. Stosownie do art. 28 ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (Dz. U nr 89, poz. 414 z późn. zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 28 i art. 30. Skarżący nie legitymował się wymaganym pozwoleniem na budowę. Jednocześnie art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane stanowił, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji wadliwie zastosował przepis art. 49 ustawy - Prawo budowlane, bowiem uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest uzależnione od zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz od spełnienia wymogów wynikających z art. 58 w/w ustawy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynikało natomiast, i takie ustalenia poczynił też organ II instancji, iż teren na którym wybudowany został przedmiotowy garaż nie jest terenem przeznaczonym w istniejącym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę. Powyższe skutkuje tym, iż niemożliwym byłoby uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowane przedmiotowego obiektu, a zatem zaskarżona decyzja podlegać musiała wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.