II SA/Wr 812/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. nałożył na M. D. grzywnę w kwocie 11369, 22 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Powyższe postanowienie zaskarżyła od organu wyższego stopnia M. D.. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej także jako DWINB) wydanym na podstawie ar. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ na wstępie podkreślił, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie przewidzianego w art. 134 k.p.a. postanowienia o uchybieniu terminu. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, że postanowienie organu pierwszej instancji skierowane do M. D. nie zostało przez nią odebrane w miejscu zamieszkania, w związku z czym, dnia 13 lipca 2017 r. zostało złożone w placówce pocztowej na okres 14 dni. Adresat nie odebrał przesyłki, zatem dnia 28 lipca 2017 r. została ona zwrócona do nadawcy tj. do organu nadzoru budowlanego pierwszego stopnia. Odwołując się do art. 44 § 4 k.p.a. zgodnie z którym, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego okresu o którym mowa w § 1 tego przepisu stanowiącym, że pismo powinno być złożone na okres 14 dni, DWINB stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do fikcji prawnej doręczenia i zaskarżone postanowienie należy uznać w sensie prawnym za doręczone w dniu 27 lipca 2017 r. Mając na uwadze, że postanowienie było zaadresowane na właściwy adres strony a następnie podlegało dwukrotnemu awizowaniu: w dniu 13 lipca 2017 r. oraz w dniu 21 lipca 2017 r. organ uznał, że spełnione zostały przesłanki art. 44 § 1-3 k.p.a. Kierując się art. 141 § 2 k.p.a. DWINB ustalił, że ustawowy siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, upłynął w dniu 3 sierpnia 2017 r. natomiast pismo, w którym M. D. zawarła zażalenie, datowane jest na dzień 18 września 2017 r. i wpłynęło PINB w dniu 19 września 2017 r. W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe zażalenie wpłynęło do organu pierwszej instancji z uchybieniem ustawowego terminu do jego skutecznego dokonania, co obligowało do wydania postanowienia na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy bowiem od uznania organu odwoławczego i nawet nieznaczne jego przekroczenie zobowiązuje organ do wydania powyższego postanowienia. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o jego uchylenie, zarzucając organowi: 1/ błędne i niedostateczne ustalenia faktyczne związane z procesem doręczenia, a mianowicie brak ustalenia konkretnego urzędu pocztowego oddawczego, którym w rzeczywistości nie był UP L. 1 ale UP L. 2 i brak awizacji przesyłki w tym urzędzie oddawczym (viede: pismo Naczelnika Urzędu Pocztowego L. 1 z dnia 26 października 2017 r.), w tym brak wiarygodnego ustalenia daty nadania listu poleconego o nr [...] i niemożliwości awizacji w dniu 13 lipca 2017 r.; 2/ błędy w doręczeniu - nie leżące po stronie skarżącej - skutkujące jego nieskutecznością i błędnym przyjęciem uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że kwestionowane postanowienie wydane zostało jedynie w oparciu o ocenę koperty nadania listu poleconego o przywołanym wyżej numerze, stwarzającą pozory prawidłowości tej czynności materialno- technicznej. Zdaniem skarżącej wiarygodność widniejącego na kopercie datownika "12072017 L.1" podważa fakt, że w systemie elektronicznym ww. przesyłka została zarejestrowana z datą nadania "2017-07-13". Nie jest w rzeczywistości możliwa sytuacja, aby próba doręczenia (i pierwsza awizacja) zbiegły się z datą nadania. Jak wyjaśnił to Naczelnik Urzędu Pocztowego L. 1 " z reguły termin doręczenia odbywa się w następnych dniach, licząc od dnia następnego po dniu nadania". Wyjaśnił on także, że "Urząd Pocztowy nr 1 nie jest urzędem oddawczym - nie obsługuje pod kątem doręczenia ul. [...]". Urzędem pocztowym oddawczym jest "L. 2" i na kopercie listu poleconego o nr [...] ewidentnie brak jest jakichkolwiek desygnatów urzędowych procesu doręczania przez tę wyłącznie właściwą placówkę. W ocenie skarżącej, oznacza to stan nieprawidłowości w doręczeniu i niemożność przyjęcia procedury doręczenia przedsięwziętej przez organ w lipcu 2017 r., za skuteczną. Ustalenie tych kwestii wymagało także pogłębionego a nie powierzchownego wyjaśnienia stanu rzeczy. Strona zauważyła, że także organ pierwszej instancji nabrał przekonana o nieskuteczności doręczenia, skoro we wrześniu 2017 r. uruchomił procedurę ponownego doręczenia. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt administracyjny został wydany z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2017 r., poz. 1369, dalej także jako u.p.p.s.a). uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Badając legalność zaskarżonego postanowienia - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów w sposób wskazany w art. 145 u.p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie w którym organ II instancji stwierdził wniesienie środka zaskarżenia od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. wydanego w postępowaniu egzekucyjnym przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, z uchybieniem terminu. Zgodnie bowiem z art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U z 2017 r., poz. 1201 - dalej u.p.e.a.) zobowiązanemu przysługuje prawo zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Przepis art. 18 przywołanej ustawy stanowi zaś o odpowiednim stosowaniu w postępowaniu egzekucyjnym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (o ile przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej). Z racji powyższego odesłania odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym znajdują zatem przepisy k.p.a. dotyczące, między innymi, zażaleń i doręczeń. Według art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia zażalenia - jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Złożenie zażalenia po terminie, powodować może różne skutki procesowe w zależności od tego, czy żalący się złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.) czy też z prośbą taką nie wystąpił. Jeżeli wraz z zażaleniem żalący się złożył wniosek o przywrócenie terminu, to wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany w pierwszej kolejności wniosek ten rozpoznać, a następnie w zależności od oceny okoliczności i przyczyn wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia, bądź to wydać postanowienie w którym odmówi przywrócenia uchybionego terminu, bądź też, także w drodze postanowienia, przywrócić termin do wniesienia zażalenia i rozpoznać sprawę merytorycznie (art. 59 § 1 k.p.a.). Jeśli natomiast wnoszący zażalenie nie wystąpił jednocześnie z prośbą o przywrócenie terminu do jego złożenia, wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). Rozpatrzenie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ II instancji stwierdził, że zażalenie na postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia wniesione zostało z uchybieniem ustawowego terminu, w konsekwencji czego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. W tym miejscu zauważyć należy, że zapis rozstrzygnięcia postanowienia DWINB o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania a nie zażalenia, należy traktować jako oczywistą omyłkę, pozostającą bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Z treści uzasadnienia i przyjętych przez organ przy orzekaniu przepisów, jednoznacznie bowiem wynika, że przedmiotem formalnej kontroli organu było zażalenie a nie odwołanie. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił - co wprost z jego treści wynika - art. 134 k.p.a. w związku z 144 art. k.p.a. Przepis ten należy odczytywać jako obowiązek stwierdzenia przez organ odwoławczy, w drodze postanowienia, niedopuszczalności zażalenia lub uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, jeżeli w wyniku formalnej kontroli wstępnej organ stwierdzi przesłanki do wydania takiego aktu. Zaskarżone postanowienie jest zatem postanowieniem formalnym. Stwierdzając bowiem uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka. Ocena zgodności z prawem omawianego rozstrzygnięcia, ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że kwestionowane zażaleniem postanowienie PINB z dnia [...] r. zostało doręczone skarżącej w trybie art. 44 k.p.a., czyli tzw. doręczenia zastępczego, na jej adres znajdujący się w aktach sprawy. Zgodnie z art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. (doręczenie do rąk adresata) i 43 k.p.a. (doręczenie zastępcze) pismo przechowuje się na poczcie lub składa się na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (§ 1), a zawiadomienie o tym wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Konieczne jest także - w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni o którym mowa wyżej - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Omawiane uregulowanie pozwala więc na przyjęcie fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, mimo że faktycznie pismo do adresata nie dotarło. Z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że przesyłka zawierająca zaskarżone postanowienie, skierowana na prawidłowy adres skarżącej, była dwukrotnie awizowana: w dniu 13 lipca 2017 r. i w dniu 21 lipca 2017 r., a następnie jako niepodjęta w terminie została zwrócona do PINB (w dniu 28 lipca 2017 r.). Powyższe wynika z adnotacji poczynionych na tzw. dowodach doręczenia (i na kopercie) zwróconych przez operatora do PINB. W dokumentach tych zaświadczone zostały istotne okoliczności, że doręczyciel wobec niemożliwości doręczenia pisma adresatowi i braku osoby która podjęłaby się je oddać adresatowi złożył pismo w dniu 13 lipca 2017 r. w UP L. 13.W dokumentach tych zaświadczone zostało zatem, że doręczyciel nie zastał adresata w domu, złożył pismo w placówce pocztowej a przesyłki nie podjęto w terminie. Wszystkie te informacje pochodzące od urzędu pocztowego zawarte zostały na dokumentach skierowanych do PINB jako do nadawcy przesyłki. Należy zatem przyjąć, że informując PINB o awizowaniu przesyłki, urząd pocztowy zaświadczył, że zostało dokonane zawiadomienie zgodnie z art. 44 k.p.a. (por. NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2010 r. II OSK 1754/09 CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca kwestionując skuteczność doręczenia podważa w istocie datę 13 lipca 2017 r. jako datę pierwszego awiza (która została podana nie tylko na kopercie ale także na dowodzie doręczenia). Zdaniem skarżącej za niewiarygodną należy bowiem uznać datę nadania przesyłki widniejącą na stemplu pocztowym (tj. 12 lipca 2017 r.), skoro w rejestrze elektronicznym umieszczonym na stronie internetowej Poczty Polskiej (śledzenie przesyłek - Tracking/emonitoring poczta-polska.pl) widnieje inna data tj. 13 lipca 2017 r. W rzeczywistości nie jest możliwa zaś sytuacja, aby próba doręczenia (pierwsza awizacja) zbiegały się z datą nadania przesyłki (co potwierdzać ma także załączone do skargi pismo Naczelnika UP 1). W ocenie Sądu, nie jest jednak uzasadnione podważanie wynikającej ze stempla pocztowego daty nadania przesyłki (12 lipca 2017 r.) tylko w oparciu o zapis w podanym wyżej rejestrze elektronicznym, skoro Poczta Polska zastrzega jednocześnie, że umieszone w tym rejestrze informacje mają tylko charakter poglądowy. Tymczasem jak wcześniej zauważono informacje zwarte na kopercie i dowodzie doręczenia, przekazane przez operatora dla nadawcy, poświadczają okoliczności związane z nadaniem i doręczeniem przesyłki rejestrowej. Dla oceny skutku doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. istotne znaczenie ma jednak nie tyle data nadania, co data pierwszego awiza. Tymczasem ta, potwierdzona jest na dowodzie doręczenia - który nosi cechy dokumentu urzędowego - a dodatkowo należy zwrócić uwagę, że jest także zgodna z datą podaną w rejestrze śledzenia przesyłek pocztowych, na który powołuje się skarżąca. W takiej sytuacji, Sąd nie znalazł podstaw do podważania wiarygodności daty nadania przesyłki i daty pierwszego awiza, tylko na podstawie informacji widniejącej na wskazanej wyżej stronie internetowej Poczty Polskiej. Zdaniem Sądu, bez wpływu na skuteczność doręczenia pozostaje także argumentacja wskazująca na obieg przesyłek pomiędzy Urzędem Pocztowym L. 1 a L. 2. Organ nie jest zobowiązany do badania obiegu przesyłek pomiędzy urzędami pocztowymi. Nie ulega wątpliwości, że przesyłka nadana została w UP L. 1 z którą PINB ma zwartą umowę - co wynika z adnotacji na kopercie. Nie jest rolą organu badanie, która z placówek pocztowych dokonała doręczania - istotne jest potwierdzenie, że sposób doręczenia wypełniał wymogi ustawowe, a tych przez zarzuty dotyczące obiegu przesyłki pomiędzy placówkami poczty skarżąca nie poważyła. Ubocznie można zauważyć, że z przywołanego przez nią rejestru wynika, że w procedurze doręczenia uczestniczył nie tylko UP L. 1 ale także UP L. 2, który w dniu 13 lipca 2017 r. przygotował przesyłkę do doręczenia (godz.08.45) i przekazał do doręczenia (godz.11.49). Nie mógł wreszcie przynieść skutku argument wskazujący na ponowne doręczenie przesyłki przez PINB. Jeżeli bowiem doszło do niewadliwego doręczenia na podstawie art. 44 k.p.a. to ponowne doręczenie pisma przez organ pierwszej instancji należy uznać za nieuzasadnione. W przypadku skutecznego doręczenia zastępczego, nie ma potrzeby ponawiania prób doręczenia decyzji stronie a ewentualne kolejne doręczenia należy uznać za pozostające bez wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego. Późniejszy wtórny odbiór decyzji przez stronę nie powoduje nowego otwarcia terminu do wniesienia odwołania. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie i z tych względów, działając zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a. skargę oddalił.