II SA/Wr 813/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Henryka Łysikowska Sędzia NSA - Krystyna Anna Stec Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant - Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] Nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sygn. akt 3 II SA/Wr8l3/02 I UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 ze zmianami) oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późniejszymi zmianami), jak również art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. Nr 9 z 1980 r. , poz. 26 ze zmianami) - po rozpatrzeniu odwołania Z. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dn. [...] nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej -ujętej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych , tj. zawodowego uszkodzenia słuchu u Z. B. byłego pracownika Zakładów A S. A. w J. - L. - zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył , iż Z. B. - pracował w Zakładach A S.A. w J. - L. na następujących stanowiskach: * od 4.09.196 r. do 28.04.1964 r. jako ślusarz, a następnie monter przy montażu samochodów ciężarowych ( na wydziale W-7); stanowisko pracy sąsiadowało ze stanowiskiem nitowania ram samochodów ciężarowych - zainteresowany pracował w tle hałasu dochodzącego z sąsiedniego stanowiska - był pośrednio narażony na hałas, * od 9.05.1966 r. do 20.08.1991 r. jako monter mechanik w serwisie; kierował brygadą i sam wykonywał prace przy naprawach i regulacjach silników i pomp wtryskowych - zainteresowany był narażony na hałas powstający podczas regulacji pomp wtryskowych oraz okresowo od pracujących silników wysokoprężnych, * od 21.08.1991 r. do 31.07.1999 r. jako inspektor d/s obsługi technicznej - narażenie na hałas nie występowało, * od 1.08.1999 r. do 30.09.2001 r. jako inspektor d/s szkoleń - narażenie na hałas nie występowało. Z okresu zatrudnienia na wydziale W-7 i wydziale serwisu stwierdzono brak jakichkolwiek pomiarów środowiska pracy. Z zachowanych protokołów pomiarowych wykonanych w Z -1 przy uruchamianiu samochodu ciężarowego wynika, iż występowały przekroczenia norm w paśmie częstotliwości 1000 Hz. Według oświadczenia zakładu pracy Z. B. mógł być okresowo narażony na nadmierny hałas powyżej dopuszczalnych norm W Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. zainteresowany badany był w dniach 1, 7 i 22 czerwca 2001 r., gdzie rozpoznano : "Obustronne ubytki słuchu ucha prawego typu przewodzeniowo-odbiorczego dużego stopnia, ucha lewego typu odbiorczego w stopniu małym. Stwierdzone ubytki słuchu nie odpowiadają klinicznym cechom urazu akustycznego. Brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej." W trybie Sygn. akt 3 II SA/Wr 813/02 2 odwoławczym został następnie skierowany za pośrednictwem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. na badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie dnia 8 listopada 2001 r. orzeczono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej zawodowego uszkodzenia słuchu, uzasadniając swoje stanowisko tym, iż "przeprowadzona obecnie diagnostyka audiologiczna obejmująca audiometrię tonalną i impedancyjną (obiektywną) wykazała niedosłuch mieszany prawostronny oraz niedosłuch odbiorczy lewostronny. Średnie podwyższenie progu słuchu z częstotliwości 1000, 2000, 4000 Hz z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynosi dla UP-56 dB, dla UL-23 dB. Zarówno typ niedosłuchu w uchu prawym, asymetria niedosłuchu oraz obniżenie czułości słuchu w uchu lewym (lepiej słyszącym) nie mają klinicznych cech zawodowego uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. Brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu." Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. odnosząc się w dalszej części motywów swej decyzji do zarzutów odwołania zauważył, iż placówki służby zdrowia upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych -Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. - były zgodne co do faktu, iż zarówno typ niedosłuchu w uchu prawym (mieszany), asymetria niedosłuchu oraz obniżenie czułości słuchu w uchu lewym (lepiej słyszącym) nie mają klinicznych cech zawodowego uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. Pacjent badany był również dn. 7.01.2002 r. w Katedrze i Klinice Otoloryngologii Akademii Medycznej we W., placówce, która nie jest powołana do rozpoznawania chorób zawodowych. Orzeczenia powyższych placówek służby zdrowia są zbieżne i wykluczają u zainteresowanego chorobę zawodową - zawodowe uszkodzenie słuchu Instytut Medycyny Pracy jest ostatnią jednostką organizacyjną właściwą do rozpoznawania chorób zawodowych i jako taki legitymuje się najwyższym autorytetem naukowym i poziomem badań w Polsce. Wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. orzeczenia poprzedzone zostały specjalistycznymi badaniami stanu zdrowia zainteresowanego. Orzeczenia powyższe są obiektywne, spójne oraz przekonywujące, zatem spełniają kryteria opinii biegłego. W związku z powyższym D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie znalazł podstaw prawnych ani merytorycznych do zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Z. B. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych w związku z pkt 15 załącznika do tego rozporządzenia określającego "Wykaz chorób zawodowych" poprzez przyjęcie, iż brak jest podstaw do Sygn. akt 3 II SA/Wr 813/02 3 stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Nadto skarżący zarzucił naruszenie norm postępowania tj. art. 75 § 1 w związku z art. 80 Kpa poprzez brak wszechstronnej oceny wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich i stwierdzenie - wbrew treści tych orzeczeń - że są one spójne i bieżne oraz uchybienie treści art. 7 Kpa poprzez złamanie zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Na poparcie zarzutów skarżący podniósł między innymi, iż w drugiej połowie lat 80-tych pojawiły się problemy ze słuchem. W 1998 r. stan chorobowy nasilił się i pismem z 28.11.2000 r. skarżący zwrócił się do zakładu pracy o przeprowadzenie badań słuchu albowiem miał już utrudniony kontakt z otoczeniem. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia choroby zawodowej - w którym nie uznano skarżącemu istnienia niedosłuchu z przyczyn zawodowych, w dniu 7.01.2002 r. skarżący poddał się kolejnemu badaniu przeprowadzonemu przez Katedrę i Klinikę Otolaryngologii Akademii Medycznej we W., gdzie stwierdzono głuchotę ucha prawego i niedosłuch odbiorczy ślimakowy ucha lewego. Okoliczność ta zdaniem skarżącego nie została wzięta w dostatecznym stopniu pod uwagę w prowadzonym postępowaniu. Zarzucając dalej wadliwość postępowania powołując się orzeczenia Sadu Najwyższego ( wyrok SN z 11.03.1999 r. III RN 128/98, wyrok SN z 19.07.1994 r. II PRN 9/84, wyrok SN z 4.06.1998 r. III RN 36/98 ) skarżący wskazał, że z materiału sprawy wynika, że pracował przez wiele lat w dużym hałasie a zatem istnieje związek przyczynowy pomiędzy chorobą skarżącego a warunkami pracy narażającymi na jej powstanie - wbrew treści zaskarżonej decyzji. D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. w przekonaniu skarżącego nie dopełnił ustawowego obowiązku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego. Uwzględniając tylko jedną charakterystykę stanowiska pracy , zaskarżona decyzja zawiera błędne sformułowanie, że skarżący mógł być okresowo narażony na nadmierny hałas, gdy narażenie skarżącego na nadmierny hałas w czasie zatrudnienia było stwierdzone. Powołując się następnie na tezy orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. wyroki NSA z 17.11.98 r. I SA 1318/98 i z 5.11.98 r. I SA 1200/98 skarżący podniósł , że opinia placówki naukowej co do rozpoznania choroby zawodowej jest środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 kpa w związku z art. 84 kpa, który podlega ocenie organu orzekającego stosownie do art. 80 kpa. Organ ma obowiązek kontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i czy opinia jest rzeczowo i przekonywająco uzasadniona, organ zaś nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia. Mając taką opinię organ obowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia . Wywodząc , że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym, a nie medycznym w ocenie skarżącego lekarze wydający orzeczenia w sprawie nie zajęli się szczegółową analizą związku schorzenia z rodzajem pracy, co powinno być podstawowym przedmiotem opinii. Sygn. akt 3 II SA/Wr 813/02 4 W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi , nie podzielając jej zarzutów, podtrzymując zarazem dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem norm postępowania administracyjnego w stopniu , który mógł mieć wpływ na wynik sprawy , a także z uchybieniem prawa materialnego , tj. przepisu § 1 ust.l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65 poz.294 ze zm.). Stosownie do § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia , chorobą zawodową jest jedna z chorób określonych w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia pod warunkiem , że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia , występujących w środowisku pracy. Ustalenie istnienia tych dwóch przesłanek , czyli rodzaju choroby wymienionej w wykazie oraz związku między tą chorobą , a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia , występujących w środowisku pracy -winno nastąpić zgodnie z regułami obowiązującej procedury. W świetle art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekające organy stoją na straży praworządności i mają obowiązek podejmowania w prowadzonym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy , mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu spoczywa na organach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 Kpa) oraz dokonania jego pełnej oceny ( art. 80 Kpa) , czemu należy dać stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów , które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono Sygn. akt 3 II SA/Wr 813/02 5 wiarygodności i mocy dowodowej ( art. 107 § 3 Kpa). Z motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika , że decyzję oparto na podstawie orzeczeń lekarskich w sprawie choroby zawodowej , o których mowa w § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia. W orzeczeniu lekarskim sporządzonym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. z dnia 22 czerwca 2001 r., w którym rozpoznano obustronne ubytki słuchu ucha prawego typu przewodzeniowo-odbiorczego dużego stopnia, ucha lewego typu odbiorczego w stopniu małym - przytoczono, że mimo podanego w charakterystyce stanowiska pracy stwierdzenia, że skarżący mógł być okresowo narażony na nadmierny hałas powyżej dopuszczalnych norm , to jednak charakter uszkodzenia słuchu nie odpowiada klinicznym cechom choroby zawodowej. W uzasadnieniu kolejnego orzeczenia - z dnia 8 listopada 2001 r. wydanego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wskazano , iż zarówno typ niedosłuchu w uchu prawym tj. o charakterze mieszanym , asymetria niedosłuchu oraz obniżenie czułości w uchu lewym nie mają klinicznych cech zawodowego uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. Wbrew jednak wymogom art. 7, 80 i 107 § 3 Kpa organy I i II instancji bezsprzecznie nie wyjaśniły wszechstronnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nie wykazały ponad wszelką wątpliwość , że uszkodzenie słuchu w uchu prawym z racji jego mieszanego charakteru spowodowane zostało wyłącznie czynnikami pozazawodowymi. Sam zresztą fakt współistnienia przy schorzeniu czynników pozazawodowych żadną miarą nie może prowadzić do wysnuwania wniosku , iż tym samym wykluczony zostaje związek przyczynowy między istnieniem choroby zawodowej a narażeniem z powodu szkodliwego środowiska pracy. Uszczerbek na zdrowiu jest bowiem spowodowany przyczyną zewnętrzną także wówczas, gdy współdziałały ze sobą zarówno przyczyny wewnętrzne jak i zewnętrzne. Nadal zachowuje aktualność pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 311 1999 r. URN 110/98 ( Prok. i Pr. z 1999, nr 7 - 8 , poz. 56 ) , iż w przypadku pozytywnego ustalenia , że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie , istnieje domniemanie związku przyczynowo - skutkowego między chorobą zawodową , a warunkami narażającymi na jej powstanie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 IV 1982 r. USA 372/ 82 ( ONSA z 1982, Nr 1 , poz. 33) uznając ,że wystarczy tylko stwierdzenie istnienia warunków w środowisku pracy narażających na powstanie danej choroby , nie jest natomiast konieczne udowodnienie , że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania , że mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę -jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn , nie Sygn. akt 3 II SA/Wr 813/02 6 związanych z wykonywaniem zatrudnienia , jednakże nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika. W niniejszej sprawie orzekające organy w ocenie Sądu nie obaliły domniemania istnienia związku przyczynowego między warunkami pracy ( hałasem na jaki narażony był skarżący, co wbrew przekonaniu skarżącego nie jest kwestionowane przez organy ) a stwierdzonym niedosłuchem. W szczególności bowiem organy nie wyjaśniły jakie czynniki pochodzenia pozazawodowego przyczyniły się do powstania niedosłuchu u skarżącego , przykładowo nie wykazały że niedosłuch mieszany w uchu prawym spowodowany został innymi schorzeniami, które mógł przechodzić skarżący. Brak jest jakichkolwiek ustaleń organów w tej materii w zebranym materiale dowodowym. Należy zgodzić się również z zarzutami skarżącego, że w tej mierze orzeczenia lekarskie są pozbawione szerszej , przekonującej argumentacji na poparcie zajętego stanowiska w sprawie , co budzić musi uzasadnione zastrzeżenia odnośnie ich mocy dowodowej jako opinii biegłego, o której mowa w treści art.84 § 1 Kpa. Braków w tym względzie nie uzupełniły również organy Inspekcji Sanitarnej albowiem w motywach swych rozstrzygnięć ograniczyły się wyłącznie do przytoczenia treści wymienionych opinii, mimo że przyjęty w wymienionym rozporządzeniu tryb stwierdzania o chorobie zawodowej na podstawie orzeczeń jednostek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych ( określonych w § 7 rozporządzenia) w żadnym wypadku nie wyłącza wskazanych zasad postępowania administracyjnego i nie oznacza bezwzględnego związania organu orzekającego w sprawie , a zwłaszcza nie wprowadza ograniczeń co do treści cytowanych art. 75 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwnym wypadku oznaczałoby to formalne podejmowanie rozstrzygnięć w omawianej materii. W powyższym świetle bezsprzecznie doszło do naruszenia także norm prawa materialnego tj. przepisów § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Na tle unormowań cytowanego rozporządzenia jako wadliwe i nie znajdujące jakichkolwiek podstaw prawnych należy uznać bowiem przyjęcie , że niedosłuch typu mieszanego wprost nie może być zakwalifikowany jako choroba zawodowa tylko z powodu swego mieszanego charakteru. Takie kryterium normatywne nie zostało wprowadzone przez ustawodawcę do pozycji 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do wymienionego aktu prawnego. Zawarte w pozycji 15 wyrażenie " uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" oznacza , iż wystąpienie uszkodzenia zdrowia w postaci niedosłuchu oraz wykonywanie pracy w warunkach zagrożenia hałasem , co w niniejszej sprawie pozostaje poza sporem , samo przez się uzasadnia zakwalifikowanie danego schorzenia jako choroby zawodowej (i to niezależnie od stopnia nasilenia) , chyba że zgodnie z obowiązującymi według kodeksu postępowania administracyjnego regułami postępowania Sygn. akt 3 II SA/Wr 813/02 7 organy wykażą w sposób nie budzący wątpliwości brak związku przyczynowo-skutkowego, o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia. W niniejszej jednak sprawie, o czym mowa wyżej, organy Inspekcji Sanitarnej istnienia tego związku przyczynowego nie wykluczyły. Z powołanych względów - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 , poz.1270) - orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, czego domagał się skarżący , albowiem w świetle art. 239 pktl) lit.c strona skarżąca w niniejszej sprawie była zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, a zatem ich nie poniosła.