II SA/Wr 814/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 15 września 2022 r. nr SKO 4111/61/2022 w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy I. uchyla uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w zakresie fragmentu od słów na str. 2, wers 29 od góry: "Przechodząc do pozostałych zarzutów" do słów na str. 4, wers 4 od góry: "w celu zaspokajania potrzeb ludzkich"; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskiem z dnia 25 lutego 2022 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako "spółka" lub "strona skarżąca") zwróciła się do Burmistrza Z. o wydanie warunków zabudowy dla budowy czterech farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4 MW. We wniosku wskazano, że inwestycja planowana jest na terenie części działki nr [...] , a jej maksymalny obszar nie przekroczy powierzchni [...] ha. Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2022 r. Burmistrz Z. zawiesił postępowanie z wniosku strony skarżącej ze względu na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Burmistrz zobowiązał również Spółkę do wystąpienia do niego z wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego poprzez uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. Spółka wywiodła zażalenie od opisanego postanowienia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, postanowieniem z dnia 15 września 2022 r., nr SKO 4111/61/2022 uchyliło zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ zawiesi postępowanie w sprawie. Kolegium wyjaśniło, że norma ta dotyczy sytuacji gdy dwie sprawy administracyjne załatwiane są przez dwa różne organy. Skoro w rozpoznawanej sprawie, zarówno w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jak i w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla decyzji, właściwy jest ten sam organ (Burmistrz Z.), w sprawie nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, bowiem zagadnienie wstępne nie ma być rozpatrywane przez inny organ. Burmistrz powinien w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy poinformować strony na podstawi art. 35 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy, zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy w obu sprawach i podjąć stosowne rozstrzygnięcia. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło natomiast, że w sprawie zachodzi konieczność zobowiązania inwestora do uzyskania decyzji środowiskowej. Kolegium szczegółowo przeanalizowało stan faktyczny sprawy oraz odnoszące się do inwestycji przepisy prawa i wskazało, że w realiach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na podobną inwestycję na działce sąsiedniej, konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie godząc się ze stanowiskiem Kolegium Spółka wywiodła skargę do tutejszego sądu, domagając się uchylenia postanowienia. W uzasadnieniu wskazała jednak, że zgadza się z samym rozstrzygnięciem, tj. uchyleniem zaskarżonego postanowienia, jednak w ocenie strony nie do zaakceptowania jest część uzasadnienia Kolegium, w jakiej rozstrzyga ono o konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Strona podniosła, że co do zasady postanowienie Kolegium jest słuszne i odpowiada prawu, albowiem nie było w sprawie podstaw do zawieszenia postępowania i uchylenie orzeczenia o zawieszeniu jest prawidłowe, natomiast w ocenie strony bezzasadne jest rozstrzygnięcie Kolegium, zawarte w uzasadnieniu postanowienia, a dotyczące obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej. Strona zarzuciła skarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których organ II instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom skarżącej, w szczególności w zakresie braku jakichkolwiek powiązań technologicznych pomiędzy planowanym przedsięwzięciem a inwestycją na dz. sąsiedniej nr [...]; 2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz dowolną a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegające na zaniechaniu ustalenia, że planowana na sąsiedniej działce inwestycja nie jest w żaden sposób powiązana z przedsięwzięciem planowanym przez skarżącego. art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, w szczególności w zakresie ustalenia przez organ powiązań technologicznych w zakresie know-how pomiędzy przedsięwzięciem planowanym przez skarżącego a inwestycją zaplanowaną na sąsiedniej działce przez podmiot w żadnej mierze niepowiązany i niewspółpracujący ze skarżącym; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.o.o.ś.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy planowana inwestycja nie stanowi, w myśl § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: "rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r."), przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. poprzez jego niewłaściwie zastosowanie i błędne uznanie, że w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę odrębną inwestycję, niepowiązaną w żaden sposób z inwestycją planowaną przez skarżącego i w konsekwencji wyciągnięcie błędnych wniosków, że w sprawie występuje konieczność uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2167) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że zasadna jest taka wykładnia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd uwzględniając skargę na decyzję, może uchylić ją w części dotyczącej uzasadnienia albo jego fragmentu. Wskazać należy, że uchylenie części uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest dopuszczalne wtedy, gdy da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części decyzji (obejmującej rozstrzygnięcie i uzasadnienie) fragment uzasadnienia, który jest wadliwy (zob. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1828/14, z dnia 10 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 775/04, CBOSA). Może bowiem dojść do sytuacji, gdy rozstrzygnięcie co prawda odpowiada prawu, jednakże uzasadnienie decyzji (lub jego fragment) swoją treścią prawo narusza (tak NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn II OSK 2604/18, CBOSA). W niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę na to, że przedmiotem rozpoznania przez Kolegium było postanowienie Burmistrza Z. zawieszające postępowanie na podstawie art. 97 § pkt 4. K.p.a. Oczywiście, wyjaśniając powód zawieszenia postępowania, organ pierwszej instancji odniósł się w przedmiotowym rozstrzygnięciu do konieczności uzyskania przez wnioskodawcę uprzedniej decyzji środowiskowej, jednakże nie zmienia to okoliczności, że przedmiotem rozstrzygnięcia było zawieszenie postępowania, nie zaś rozstrzygnięcie ewentualnej kumulacji oddziaływań planowanej inwestycji z inwestycją posadowioną na działce sąsiedniej. Jak słusznie zauważyło Kolegium, będzie to przedmiotem odrębne postępowania i rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje rozstrzygnięcie Kolegium w zakresie rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia w części odnoszącej się do rozważań w przedmiocie zagadnienia wstępnego. Trafnie podniosło bowiem Kolegium, że skoro ewentualne zagadnienie wstępne ma być rozstrzygnięte przez organ, który prowadzi postępowanie główne, to nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Z pewnością, przepis art. 97 k.p.a. posługuje się pojęciem "innego organu", stąd nieprawidłowe jest stanowisko Burmistrza zawieszające postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez siebie samego zagadnienia wstępnego. Prawidłowe są również rozważania Kolegium przeprowadzone w pierwszej części uzasadnienia odnośnie do dalszego procedowania organu pierwszej instancji (wyznaczenie na podstawie art. 35 k.p.a. terminu załatwienia sprawy i podjęcie stosownych rozstrzygnięć). Jednakże w ocenie Sądu, organ odwoławczy związany jest treścią wniesionego odwołania i tym samym przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. W okolicznościach kontrolowanej sprawy przedmiotem tym było zawieszenie postępowania. Zawierając natomiast w zaskarżonym do sądu rozstrzygnięciu wskazania co do zasadności uzyskania przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i oceny kumulowania oddziaływań, Kolegium wykroczyło poza zakres zaskarżenia. W istocie, rozstrzygając w kwestii wpadkowej zawieszenia postępowania, Kolegium rozstrzygnęło meritum sprawy, która – co samo Kolegium wskazało – będzie dopiero przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że sformułowane przez organ odwoławczy na podstawie cytowanego przepisu wskazania (zalecenia) odnośnie do konieczności wyjaśnienia określonych okoliczności sprawy wiążą organ I instancji (por. np. wyroki NSA: z 22 marca 2007 r., II OSK 502/06; z 7 lutego 2014 r., I OSK 2297/12; z 27 lutego 2020 r., I OSK 2698/17 - CBOSA). Analogicznie brzmiącą regulację do art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., z tym że w przedmiocie wskazań odnośnie do prawidłowej wykładni przepisów, zawiera art. 138 § 2a - dodany z dniem 1 czerwca 2017 r. przez art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935; zwanej dalej w skrócie "ZmKPA2017") - w myśl którego: "Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów". Konsekwentnie - zdaniem Sądu w niniejszym składzie - należy uznać, że wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji. Oznacza to, że Burmistrz Z., po przekazaniu sprawy po uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, będąc związany stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia, wydałby już zgodnie z tym uzasadnieniem decyzję w zakresie wniosku o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji. W związku ze wskazanym wyżej zakresem sprawy, jaką przekazano Kolegium do rozstrzygnięcia, takie postępowanie jest niedopuszczalne, narusza bowiem w sposób oczywisty zasadę skargowości oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania. Strona nie miała bowiem jeszcze możliwości udziału w postępowaniu odnoszącym się do tej kwestii. Z tego powodu, uznając za prawidłowe samo rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu oraz odnoszące się do zawieszenia postępowania wskazania zawarte w jego uzasadnieniu , Sąd uchylił część uzasadnienia które wykracza poza zakres odwołania w sprawie i przesądza kwestię kumulowania oddziaływań i konieczności uzyskania przez stronę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ta kwestia bowiem dopiero będzie przedmiotem rozpatrywania przez organ pierwszej instancji, w postępowaniu prowadzonym z udziałem strony. Mając to na uwadze Sąd orzekł na podstawie art 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o uchyleniu fragmentu uzasadnienia (pkt I wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.