II SA/Wr 815/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 października 2019 r. sprawy ze skargi W. C. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie utrzymania budynku gospodarczego przylegającego do budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. C. (dalej: skarżący) jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej: DWINB, organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB, organ I instancji) z [...] nr [...] odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie utrzymania budynku gospodarczego, przylegającego do budynku mieszkalnego, na terenie nieruchomości przy [...] we W., zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z [...]. Organ I instancji decyzją nr [...] z [...] nakazał skarżącemu jako właścicielowi budynku znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W.: - przeprowadzenie kontroli budynku, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego oraz przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia i sporządzenie z przeprowadzonej czynności stosownego protokołu; - sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku w szczególności odnoszącej się do stanu technicznego elementów konstrukcyjnych obiektu (ścian zewnętrznych, stropów, dachu budynku), spełnienia wymagań w zakresie bezpieczeństwa użytkowania obiektu. Od opisanej wyżej decyzji skarżący nie wniósł odwołania, wobec czego stała się decyzją ostateczną. Pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. skarżący wystąpił do PINB z żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wyżej opisaną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.). W treści wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazał, że obecnie istnieje taki stan zabudowania gospodarczego, że spełnia wymagania określone w art. 29 Prawa budowlanego, gdyż stanowi obiekt o powierzchni kilkunastu m2. Skarżący wyjaśnił, że jest on wykorzystywany do celów produkcji rolnej, jako część gospodarstwa rolnego, jest to obiekt nieogrzewany, brak w nim również instalacji elektrycznej, a zatem brak jest podstaw do nałożenia na właściciela tego obiektu przeprowadzenia kontroli, bądź sporządzenia ekspertyzy. W treści żądania skarżący podkreślił, że składał już oświadczenie o przeznaczeniu tego zabudowania na cele rolnicze. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] PINB odmówił skarżącemu wznowienia postępowania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że zachodzą przesłanki odmowy wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ I instancji wyjaśnił, że gdy z treści samego wniosku o wznowienie postępowania wynika, że nie zachodzą ustawowe podstawy wznowienia postępowania organ odmawia wszczęcia postępowania wznowieniowego. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że kwalifikacja prawna budynku gospodarczego stanowiącego przedmiot postępowania przedstawiona przez skarżącego w treści wniosku o wznowienie postępowania nie ma wpływu na zakres ostatecznej decyzji nr [...] i jest okolicznością, która była znana organowi w dniu wydawania decyzji. Organ bowiem uwzględnił, że rzeczony budynek jest budynkiem gospodarczym, co znajduje odzwierciedlenie w treści decyzji i nałożonych na skarżącego obowiązków. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że sama analiza wniosku o wznowienie postępowania pozwala przyjąć, że przywołana przez skarżącego przesłanka wznowienia postępowania wynikająca z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie zaistniała w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia PINB stwierdził nadto, że w sprawie nie wystąpiła również żadna z pozostałych przesłanek wznowienia postępowania wynikające z art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Organ wskazał zarazem, że skarżący przekroczył określony w art. 148 § 1 k.p.a. miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postepowania. Organ I instancji wyjaśnił, że skoro przytoczona w treści wniosku przez skarżącego okoliczność była znana organowi w dniu wydawania decyzji nr [...] to musiała być również znana skarżącemu. Od opisanego powyżej postanowienia skarżący wniósł zażalenie wskazując, że dla rozstrzygnięcia o zasadności jego wniosku o wznowienie postępowania organ I instancji powinien co najmniej przeprowadzić oględziny zabudowania gospodarczego stanowiącego jego własność. Skarżący wskazał, że od dnia wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne stan budynku uległ zmianie chociażby przez upływ czasu. Wskutek rozpoznania zażalenia DWINB postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB. Organ odwoławczy wskazał, że przytoczona przez skarżącego w treści wniosku o wznowienie postępowania okoliczność nie może być uznana za okoliczność wypełniającą znamiona wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. DWINB wyjaśnił, że organowi I instancji znana była w dniu wydawania decyzji w sprawie okoliczność, iż przedmiotowy budynek stanowi obiekt gospodarczy w zabudowie zagrodowej, co wynika z treści decyzji, w tym z jej podstawy prawnej. W ocenie organu odwoławczego zasadniczą przesłanką skutkującą odmową wznowienia postępowania było przekroczenie terminu do wystąpienia z takim żądaniem. Skarżący pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. wystąpił z żądaniem wznowienia postępowania, zaś w posiadaniu wiedzy o powołanej przez skarżącego we wniosku okoliczności był jeszcze przed wszczęciem postępowania. W ocenie DWINB trudno bowiem przyjąć, że właściciel budynku nie miał świadomości jego charakteru. Nawet jeśli skarżący twierdzi inaczej, wiedzę tę posiadł najpóźniej w toku postępowania, ewentualnie z treści wydanej w sprawie decyzji. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił organowi odwoławczemu: - naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności przepisów Prawa budowlanego przez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji, która w obecnym stanie faktycznym i prawnym nakłada na skarżącego obowiązki, które nie są przewidziane przepisami prawa materialnego; - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a w szczególności naruszenie art. 61a oraz art. 154 § 2 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w drodze postanowienia, a nie decyzji, art. 154 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji pomimo podstaw do takiego rozstrzygnięcia, a także przez przyjęcie, że decyzja o uchylenie której wniósł skarżący jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, ewentualnie o naruszenie art. 155 oraz art. 156 § 1 k.p.a. przez nierozpoznanie wniosku skarżącego na podstawie tych przepisów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w przytoczonych wyżej przepisach doprowadziła do uznania, że postanowienia zarówno organu I oraz II instancji wydane zostały w sposób niezgodny z prawem. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny zaistnienia podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją nakazującą skarżącemu przeprowadzenie kontroli budynku oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku w szczególności odnoszącej się do stanu technicznego elementów konstrukcyjnych obiektu, spełnienia wymagań w zakresie bezpieczeństwa użytkowania obiektu. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Odrębne podstawy wznowienia postępowania przewiduje art. 145a § 1 k.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja oraz art. 145b § 1 k.p.a., w myśl którego można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 1219), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. W niniejszej sprawie skarżący swoje żądanie wznowienia postępowania umotywował przesłanką wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W treści wniosku skarżący nie wskazał jednak jakie konkretnie nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji, a były nieznane organowi ma na myśli. Uzasadnienie wniosku odnosi się bowiem do kwestii merytorycznych związanych z zasadnością nałożenia na skarżącego obowiązków wynikających z Prawa budowlanego. W tym miejscu przypomnieć należy, że postępowanie przeprowadzone w trybie nadzwyczajnym nie służy do ponownego (trzeciego) rozpoznania sprawy co do meritum. W trybach nadzwyczajnych, do których zalicza się tryb wznowienia postępowania, organy badają jedynie czy zaistniały wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. podstawy wznowieniowe i jeśli tak, to czy decyzja ostateczna, z uwagi na dostrzeżone wady postępowania, powinna zostać uchylona. Tak zakreślony przedmiot postępowania koresponduje z treścią art. 149 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie wszczynające postępowanie wznowieniowe stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem organy rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania winny skoncentrować się na ustaleniu wystąpienia podstawy wznowienia postępowania. Zadaniem organu po wznowieniu postępowania jest ustalenie, czy zaszła przesłanka wznowieniowa wskazywana przez stronę i jedynie wyjątkowo organ na podstawie samej treści wniosku o wznowienie postępowania może odmówić jego wszczęcia. Wskazać należy, że wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, na którym oparł się organ I instancji jest częściowo nieaktualny, gdyż wydany został przed nowelizacją Kodeksu. Nadto, teza zgodnie z którą zasadna jest odmowa wznowienia postępowania, gdy już z samego wniosku wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, może znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy treść żądania nie budzi wątpliwości. Tymczasem w ocenie sądu treść wniosku złożonego przez skarżącego nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzania, jaka nowa okoliczność, czy też jaki nowy dowód w jego ocenie dają podstawę do wznowienia postępowania. Skarżący powinien żądając wznowienia postępowania przytoczyć te okoliczności oraz wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, z dokładnością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1288/18 publ. CBOIS). Biorąc pod uwagę powyższe, zwłaszcza mając na uwadze iż obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było ustalenie, czy w istocie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania, organy przedwcześnie odmówiły wszczęcia postępowania wznowieniowego. Mając na względzie treść żądania o wznowienie postępowania organy obu instancji zbyt pochopnie stwierdziły, że skarżący powołuje się na okoliczności już organowi znane. W ocenie sądu skarżący oparł się bowiem na istocie sporu w przedmiocie nałożenia na niego obowiązków wynikających z Prawa budowlanego zamiast wykazać zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania i zachowania terminu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Wobec takiej treści wniosku zasadnym jest wezwanie skarżącego o doprecyzowanie treści żądania ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, organy obu instancji niesłusznie przyjęły, że skarżący przekroczył termin do złożenia wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania. Skoro bowiem z treści pisma zawierającego żądanie wznowienia postępowania nie sposób określić jaką konkretnie okoliczność lub nowy dowodów w sprawie ma na myśli skarżący, to tym samym trudno jest wskazać datę, od której należałoby liczyć miesięczny termin na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania. Co więcej, nawet jeżeli do takiego uchybienia terminu w istocie doszło, to w ocenie sądu nie w każdych okolicznościach byłoby to wystarczające do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego. Sąd podziela bowiem stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2403/17, w którym wskazano, że regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu - tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie. W takim przypadku organy nie powinny poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez skarżącego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., ale w oparciu o zebrany materiał powinny rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać tym rozważaniom wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazać zarazem należy, że ustawodawca w art. 147 k.p.a. wskazał, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Biorąc pod uwagę, że w niniejszej sprawie skarżący przytoczył jako podstawę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., która stanowi również podstawę wznowienia postępowania z urzędu, odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego wyłącznie z uwagi na uchybienie terminu nie może uzasadniać takiego kierunku rozstrzygnięcia. Końcowo wskazać należy, że część zarzutów wyrażonych w skardze pozostaje bez związku ze sprawą, albowiem dotyczy naruszenia przez organy art. 154 k.p.a., który nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Jako znane sądowi z urzędu jest, że na tej podstawie prawnej prowadzone było przez organy nadzoru budowlanego odrębne postęowanie, które również stanowi przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie prowadzonej pod sygn. II SA/Wr 816/18. W konsekwencji nie wszystkie zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie. W świetle powyższego przyjąć należy, że postanowienia wydane przez organy nadzoru budowlanego obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem nie ustalono istotnych w sprawie okoliczności, w postaci zbadania zaistnienia podstawy wznowienia postępowania. A zatem w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy dokona ustaleń w zakreślonym wyżej zakresie. Mając powyższe na względzie sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę kierunek rozstrzygnięcia sąd w punkcie II wyroku orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie wpisu od skargi.