II SA/Wr 815/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędzia WSA Władysław Kulon, Protokolant: Emilia Witkowska po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi W. D. na uchwałę Rady Gminy Wińsko z dnia 22 czerwca 2022 r. Nr LIII/387/2022 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. I. stwierdza nieważność części II rozdziału 2.6. pkt 7 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Wińsko na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Dolnośląski skargą z 24.10.2022 r. wniósł o stwierdzenie nieważności części II rozdziału 2.6. pkt 7 załącznika nr 1 do uchwały nr LIII/387/2022 Rady Gminy Wińsko z 22.06.2022 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wińsko – dalej jako "Studium" z uwagi na istotne naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 28 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: ustawy w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233) - dalej: rozporządzenia, poprzez wprowadzenie przepisu umożliwiającego pominięcie określonych w studium szczegółowych ustaleń w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów na etapie sporządzania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a tym samym doprowadzenie do sytuacji, w której, wbrew normie z art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium we wskazanym zakresie przestałyby być wiążące dla organów Gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Rada Gminy Wińsko w części II załącznika nr 1 do uchwały, stanowiącego ujednoliconą część tekstową studium, zatytułowanej "Kierunki zagospodarowania oraz użytkowania obszarów funkcjonalnych", w rozdziale 2.6. pkt 7 postanowiła w zakresie dopuszczalnych kategorii przeznaczenia terenu, że: "W szczególnych przypadkach, uzasadnionych ważnym interesem gminy dopuszcza się sporządzanie planów miejscowych w celu umożliwienia realizacji pojedynczych inwestycji z kategorii przeznaczenia terenu nie wymienionych w pkt 1, o ile nie będzie to sprzeczne z obowiązującymi przepisami". W ocenie Wojewody, ze względu na wprowadzenie powołanej regulacji Studium dla obszaru funkcjonalnego rolniczego R, nie będzie możliwa ocena zgodności lub nienaruszenia ustaleń Studium przez postanowienia miejscowego planu. Regulacja Studium może w sposób ogólny określać kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów, jednakże taka regulacja powinna być na tyle jednoznaczna, by nie stwarzać późniejszych wątpliwości interpretacyjnych co do zgodności z nią bądź nienaruszania jej ustaleń przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Określenie przeznaczenia terenu powinno być jasne i precyzyjne, tak aby niebyło wątpliwości interpretacyjnych dotyczących tej kwestii. Zapisy studium nie mogą zatem prowadzić do sytuacji, w której dokonany na etapie sporządzania planu miejscowego wybór przeznaczenia terenu będzie miał charakter dowolny, a ponadto nie mogą nasuwać żadnych wątpliwości, co do funkcji danego terenu. Jeżeli zatem zamiarem Rady Gminy było umożliwienie wprowadzenia wyjątków w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego od określonych w tekście studium dopuszczalnych kategorii przeznaczenia terenu dla obszarów funkcjonalnych rolniczych R, to w ocenie organu nadzoru, jednocześnie Rada powinna w sposób doprecyzowany określić warunki dopuszczające wystąpienie tych wyjątków. Nie czyniąc tego, z naruszeniem unormowań powołany w petitum skargi (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia), Rada dopuściła na wskazanych obszarach do możliwości dowolnego określenia przeznaczenia. W przedłożonej Sądowi odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wińsko wniósł o uwzględnienie skargi w całości, uznając jej zasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej określanej jako "p.p.s.a.", stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle z kolei art. 3 § 6 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy ocenie uchwał w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy. Stosownie do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania studium wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. W Studium, zgodnie z uregulowaniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b określa się w szczególności: 1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Wymóg ten został doprecyzowany w § 6 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium: 1) ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zwanych dalej planami miejscowymi. Sąd podziela w pełni stanowisko organu nadzoru, który wykazał w złożonej skardze, że z powołanych regulacji wynika, że określenie zmian w przeznaczeniu poszczególnych terenów stanowi obligatoryjny element studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Określenie przeznaczenia terenu powinno być zatem jasne i precyzyjne, tak aby niebyło wątpliwości interpretacyjnych dotyczących tej kwestii. Zapisy studium nie mogą prowadzić do sytuacji, w której dokonany na etapie sporządzania planu miejscowego wybór przeznaczenia terenu będzie miał charakter dowolny, a ponadto nie mogą nasuwać żadnych wątpliwości, co do funkcji danego terenu. Uwzględniając zatem fakt, że kwestia przeznaczenia terenu należy do ustaleń o charakterze wiążącym w planowaniu miejscowym, to postanowienia regulujące tę materię powinny zostać określone w sposób kategoryczny i jednoznaczny. Studium określając te elementy, obligatoryjnie uwzględniane przy ocenie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium, nie powinno posługiwać się sformułowaniami dopuszczającymi możliwość pominięcia ustaleń Studium przy sporządzaniu planu. W takiej sytuacji zasadny jest podniesiony w skardze zarzut istotnego naruszenia prawa. Ze względu na kwestionowaną w skardze regulację Studium, nie będzie bowiem możliwe - w przypadku obszarów funkcjonalnych rolniczych R -dokonanie oceny zgodności lub nienaruszenia ustaleń Studium przez postanowienia miejscowego planu. Użyte i zakwestionowane w skardze sformułowanie Studium jest zbyt niejednoznaczne i nieprecyzyjne. Nie odbierając zatem Radzie Gminy kompetencji do wprowadzenia wyjątków w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego od określonych w tekście Studium dopuszczalnych kategorii przeznaczenia terenu dla obszarów funkcjonalnych rolniczych R, to regulacja Studium w takim przypadku powinna w sposób doprecyzowany określić warunki dopuszczające wystąpienie tych wyjątków. Nie czyniąc tego Rada uchwaliła Studium z istotnym naruszeniu art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia. Z wskazanych wyżej względów należało uwzględnić wniosek skargi i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność części II rozdziału 2.6. pkt 7 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 200 § 2 powołanej ustawy.