II SA/Wr 816/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 października 2019 r. sprawy ze skargi W. C. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia prawomocnej decyzji nakazującej przeprowadzenie kontroli oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. C. (dalej: skarżący) jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej: DWINB, organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB, organ I instancji) z [...] nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji PINB nr [...] z dnia [...]. Organ I instancji decyzją nr [...] z [...] nakazał skarżącemu jako właścicielowi budynku znajdującego się na terenie nieruchomości przy [...] we W.: - przeprowadzenie kontroli budynku, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego oraz przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia i sporządzenie z przeprowadzonej czynności stosownego protokołu; - sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku w szczególności odnoszącej się do stanu technicznego elementów konstrukcyjnych obiektu (ścian zewnętrznych, stropów, dachu budynku), spełnienia wymagań w zakresie bezpieczeństwa użytkowania obiektu. Od opisanej wyżej decyzji skarżący nie wniósł odwołania, wobec czego stała się decyzją ostateczną. Pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. skarżący wystąpił do PINB z żądaniem uchylenia wskazanej wyżej decyzji na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.). W treści wniosku skarżący wskazał, że obecnie istnieje taki stan zabudowania gospodarczego, że spełnia wymagania określone w art. 29 Prawa budowlanego, gdyż stanowi obiekt o powierzchni kilkunastu m2. Skarżący wyjaśnił, że jest on wykorzystywany do celów produkcji rolnej, jako część gospodarstwa rolnego, jest to obiekt nieogrzewany, brak w nim również instalacji elektrycznej, a zatem brak jest podstaw do nałożenia na właściciela tego obiektu przeprowadzenia kontroli, bądź sporządzenia ekspertyzy. W treści żądania skarżący podkreślił, że składał już oświadczenie o przeznaczeniu tego zabudowania na cele rolnicze. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, brak jest podstaw do utrzymania obowiązków nałożonych na niego decyzją nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] PINB odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że wniosek skarżącego nie może spowodować wszczęcia postępowania ze względu na zaistnienie przeszkód o charakterze przedmiotowym. Zdaniem PINB tryb uchylenia decyzji ostatecznych uregulowany w art.154 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji wydawanych na podstawie przepisów Prawa budowlanego. W ocenie organu I instancji decyzje wydawane przez organy nadzoru na podstawie przepisów, do których odsyła art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego są decyzjami na mocy, których strona nabywa prawo, a zatem właściwym trybem do uchylenia lub zmiany takich decyzji jest tryb z art. 155 k.p.a. Zdaniem PINB decyzja, której uchylenia domaga się skarżący, wydana na podstawie art. 62 ust. 2 Prawa budowlanego jest decyzją, na podstawie której strona nabyła prawo, gdyż nakaz przeprowadzenia kontroli oraz sporządzania ekspertyzy nałożony w związku z zagrożeniem powodowanym pogorszonym stanem technicznym obiektu budowlanego ma na celu określenie czynności niezbędnych do przywrócenia stanu zgodne z prawem, czego nie należy rozumieć jako decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. W ocenie organu I instancji decyzja taka nie tylko nakłada na zobowiązanego obowiązek, ale też daje mu prawo do realizacji obowiązku, w takim a nie innym (np. szerszym) zakresie. W konsekwencji PINB odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na niewłaściwość trybu wynikającego z wniosku skarżącego. Od opisanego powyżej postanowienia skarżący wniósł zażalenie wskazując, że jego zdaniem w sprawie nie ma w ogóle zastosowania art. 61a k.p.a., gdyż nie wnosił on o wszczęcie nowego postępowania administracyjnego, lecz o uchylenie decyzji już wydanej. Ponadto, zdaniem skarżącego wniosek ten powinien zostać rozpoznany w drodze decyzji, a nie postanowienia. W ocenie skarżącego organ błędnie przyjął, że wydana w sprawie decyzja jest decyzją na podstawie której nabył on prawo, jednak nawet jeśli interpretacja przepisów dokonana przez PINB byłaby prawidłowa, wniosek należało rozpoznać na podstawie art. 155 lub art. 156 k.p.a. Skarżący podniósł zarazem, że organ I instancji powinien co najmniej przeprowadzić oględziny zabudowania gospodarczego stanowiącego jego własność. Skarżący wskazał, że od dnia wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne stan budynku uległ zmianie chociażby przez upływ czasu. Wskutek rozpoznania zażalenia DWINB postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane w postanowieniu pierwszoinstancyjnym wskazując, że decyzja nr [...], której uchylenia domaga się skarżący stanowi decyzję, na podstawie której skarżący nabył prawo. Zatem w sprawie nie znajduje w ogóle zastosowania art. 154 k.p.a. wobec czego zasadna była odmowa wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy podniósł zarazem, że skarżący nie ma racji twierdząc, że organ powinien rozpoznać wniosek w trybie art. 155 lub 156 k.p.a., gdyż organy administracji publicznej pozostają związane zawartym we wniosku żądaniem. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił organowi odwoławczemu: - naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności przepisów Prawa budowlanego przez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji, która w obecnym stanie faktycznym i prawnym nakłada na skarżącego obowiązki, które nie są przewidziane przepisami prawa materialnego; - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a w szczególności naruszenie art. 61a oraz art. 154 § 2 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w drodze postanowienia, a nie decyzji, art. 154 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji pomimo podstaw do takiego rozstrzygnięcia, a także przez przyjęcie, że decyzja o uchylenie której wniósł skarżący jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, ewentualnie o naruszenie art. 155 oraz art. 156 § 1 k.p.a. przez nierozpoznanie wniosku skarżącego na podstawie tych przepisów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w przytoczonych wyżej przepisach doprowadziła do uznania, że postanowienia zarówno organu I oraz II instancji wydane zostały w sposób niezgodny z prawem. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zasadności odmowy wszczęcia postępowania zmierzającego do uchylenia ostatecznej decyzji nakazującej skarżącemu przeprowadzenie kontroli budynku oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku w szczególności odnoszącej się do stanu technicznego elementów konstrukcyjnych obiektu, spełnienia wymagań w zakresie bezpieczeństwa użytkowania obiektu. Kwestią sporną pozostaje znajdujący w sprawie zastosowanie tryb wzruszenia tej decyzji, co związane jest z jej kwalifikacją jako decyzji, na podstawie której skarżący nabył prawo, bądź odmowy uznania jej za taką decyzję. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Odrębny tryb wzruszenia decyzji ostatecznych przewiduje art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii kwalifikacji wydanej w sprawie decyzji PINB nr [...], którą nakazano skarżącemu jako właścicielowi budynku znajdującego się na terenie nieruchomości przy [...] we W. przeprowadzenie kontroli budynku oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku, sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez organy nadzoru obu instancji, iż decyzję tę należy uznać za decyzję, na mocy której strona nabyła prawo. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko ugruntowane w doktrynie, zgodnie z którym "Decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jest decyzja odmowna dla wszystkich stron, decyzja cofająca w całości przyznane wcześniej uprawnienie lub stwierdzająca wygaśnięcie tego uprawnienia, decyzja nakładająca obowiązek w najwyższym dopuszczalnym zakresie (E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 260)". Zatem przyjąć należy, że decyzjami, na mocy których strona nabyła prawo, do których stosuje się art. 155 k.p.a. są decyzje "na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 260). Stanowisko to jest również podzielane przez orzecznictwo sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3205/01 wskazał, że "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. "Nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Biorąc pod uwagę zakres nałożonych na skarżącego decyzją PINB nr [...] obowiązków, który w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów Prawa budowlanego mógłby być szerszy, stwierdzić należy, że organy prawidłowo uznały, że decyzja ta jest decyzją, na mocy której strona nabyło prawo. Pomimo prawidłowo dokonanej przez organu nadzoru obu instancji oceny charakteru decyzji ostatecznej, której uchylenia domaga się skarżący, organy naruszyły przepisy prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w ocenie sądu błędne jest stanowisko reprezentowane przez organy, wedle których są one związane podstawą prawną wskazaną we wniosku o uchylenie ostatecznej decyzji, a wobec wskazania przez skarżącego błędnej podstawy, konieczna stała się odmowa wszczęcia postępowania. W ocenie sądu, taka postawa organów świadczy o zbyt daleko idącym formalizmie procesowym. Wyjaśnienia wymaga, że nie należy utożsamiać zakresu żądania strony ze wskazaniem przez nią we wniosku konkretnej normy prawnej, z której wywodzi ona swoje uprawnienia. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, gdy strona jest podmiotem nieprofesjonalnym, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Znane jest sądowi stanowisko, zgodnie z którym jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę z powołaniem się na konkretny przepis prawa przesądza kwestię przedmiotu sprawy. Jednak uwzględniać należy również funkcje procedury wzruszania decyzji ostatecznych, którą organ uruchomić może również z urzędu. W konsekwencji, przyjąć należy, że zbyt daleko posunięty formalizm postępowania osłabić lub wręcz uniemożliwić może stronie faktyczną możliwość ochrony swoich interesów w postępowaniu administracyjnym. Reasumując, w ocenie sądu organu nadzoru zbyt pochopnie uznały, że związane są przytoczoną przez skarżącego podstawą prawną jego żądania. Stanowisko powyższe uzasadnia dodatkowo to, że kwestia ustalenia właściwego trybu wzruszenia decyzji ostatecznych wiąże się z dokonaniem oceny decyzji objętej żądaniem, którą wypracowało orzecznictwo oraz doktryna. Trudno natomiast oczekiwać od strony nie będącej profesjonalistą znajomości stanowisk reprezentowanych przez sądy administracyjne oraz trudniących się naukowo prawem administracyjnym prawników. W świetle powyższego sąd doszedł do przekonania, że organy przedwcześnie odmówiły wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie nie może być może mowy o zaistnieniu przyczyny przedmiotowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, o której mowa w art. 61a k.p.a., tak jak chcą tego organy obu instancji. Ocena zasadności żądania strony może dokonywać się wyłącznie w ramach wszczętego postępowania jurysdykcyjnego, a nie przed jego wszczęciem, tym bardziej, jeżeli w kwestii decyzji na mocy których strona nabyła prawo bądź nie nabyła prawa istnieją rozbieżności w doktrynie i w orzecznictwie sądowym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 218/13). Postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, lub takiej z której dla strony nie wynikają prawa stanowi postępowanie nadzwyczajne, którego przedmiotem jest przede wszystkim stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych art. 154 lub art. 155 k.p.a. (w zależności od dokonanej uprzednio oceny decyzji ostatecznej będącej przedmiotem postępowania). W przypadku, gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną, bądź też odmówić jej uchylenia lub zmiany. Zatem organy rozpoznając wniosek o uchylenie decyzji skoncentrować się powinny na ustaleniu faktycznego wystąpienia tych przesłanek. Dopiero wskutek stwierdzenia, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki, od których ustawodawca uzależnił możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych organy mogą odmówić jej uchylenia lub zmiany. W tym miejscu należy wskazać kolejną nieprawidłowość stwierdzoną w postępowaniu przeprowadzonym zarówno przez organ I, jak i II instancji, a mianowicie forma rozstrzygnięcia. Organy nadzoru obu instancji odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § k.p.a., co stanowiło konsekwencję uznania, że są związane treścią żądania o uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., przy jednoczesnym uznaniu przez organy, że decyzja, objęta tym żądaniem jest decyzją, na mocy której nabył on prawo. Konsekwencją błędnego uznania, że podstawa prawna żądania wzruszenia decyzji ostatecznej jest dla organów wiążąca, było rozstrzygnięcie procesowe w drodze postanowienia odmawiającej wszczęcia postępowania. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, organ powinien w ramach postępowania administracyjnego dokonać oceny zaistnienia podstaw do wzruszenia decyzji i ewentualnie – w razie dojścia do przekonania, iż nie występują one w sprawie – odmówić uchylenia lub zmiany decyzji w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja odmowna jest decyzją wydaną w pierwszej instancji, od której służy odwołanie, gdyż decyzja taka rozstrzyga "o istocie nowej sprawy administracyjnej (czy istnieją podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji albo ich brak)", niezależnie od tego, czy postępowanie wszczęto z urzędu czy na wniosek strony (J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., 2017, s. 836–837). Biorąc pod uwagę powyższe, organy nieprawidłowo uznały się za związane wskazaną przez skarżącego nieprawidłową podstawą prawną wzruszenia decyzji, a w konsekwencji przedwcześnie odmówiły wszczęcia postępowania zamiast przystąpić do dokonania oceny zaistnienia w sprawie podstaw uchylenia lub zmiany decyzji w ramach postępowania jurysdykcyjnego. Końcowo wskazać należy, że nie ma racji skarżący twierdząc, że organy z urzędu powinny dokonać oceny zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie ma prawnego obowiązku badania każdorazowo wszelkich możliwych podstaw wzruszenia decyzji ostatecznych. Analiza wniesionego przez skarżącego wniosku w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. znacznie wykraczałaby poza granice żądania. O ile zasadna w ocenie sądu jest taka analiza w oparciu o art. 155 k.p.a., a to z uwagi na nieoczywisty charakter decyzji objętej wnioskiem o uchylenie, o tyle już za zbyt daleko idące należy uznać oczekiwanie, by organ oceniał w sprawie również zaistnienie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. W świetle powyższego przyjąć należy, że postanowienia wydane przez organy nadzoru budowlanego obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem organy odmówiły wszczęcia postępowania, w sytuacji, gdy powinny dokonać jego wszczęcia i w ramach postępowania zbadać wystąpienie podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji PINB. A zatem w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy dokona ustaleń w zakreślonym wyżej zakresie. Mając powyższe na względzie sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia sąd w punkcie II wyroku orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie wpisu od skargi.